编者按：大数据时代，数据成为数字经济的关键生产要素，以数据为基础，以人工智能为主要驱动力的新型经济形态正在蓬勃发展。为积极落实国务院《促进大数据发展行动纲要》中关于大数据交易的要求，推动我国数字经济的发展和数字中国建设，中国智库索引（CTTI）来源智库重庆大学国家网络空间安全与大数据法治战略研究院课题组对我国贵阳大数据交易所、华中大数据交易所和中关村大数据产业联盟进行了实地调研，分析了大数据交易所的数据交易模式，并形成本调研报告。课题组从调研中发现了我国大数据交易产业的发展前景和产业痛点，并针对七大发展困境为我国数据交易市场提供六大政策建议。

我国大数据交易的发展现状

2011年至2014年这四年间，我国大数据处于起步发展阶段，大数据的市场规模增速稳定，每年均保持在20%以上。2015年，大数据市场规模已达到98.9亿元，同比增长30.7%。2016年，大数据市场规模增速迎来高潮，达到45%，市场规模继续扩大，超过160亿元。（见右表）预计2017年至2020年，大数据的市场增速稳定。

表：2011—2016我国大数据交易市场规模及增速   数据来源：易观国际数据

我国主要的大数据交易平台分布在西南、华中和华北地区，均属于国内第一批崛起的大数据交易平台。这三个交易平台因其重要性和战略性，成为本次课题组调研走访的重点。通过对报告中所列举数据的分析，不难发现当前我国大数据发展现状：

中西部：发展势头强劲，产业发展进入良性循环。首先，中西部地区是国内最早规划并实施大数据产业发展的地区。其次，建设大数据交易平台，中西部地区具有强大的地理区位优势。中西部地区生态气候条件好，良好的空气质量、凉爽的气候，以及稳定的地质条件为信息网络设备提供了较高的“安全系数”。最后，重视企业对大数据产业发展的推动作用，是中西部地区建设大数据交易市场的重要经验之一。

东部地区：依托经济优势，聚集效应开始显现。东部沿海地区是我国经济发展高地，科技水平高，市场潜力大，劳动力资源丰富，为大数据交易平台的发展提供了充足的条件。就目前而言，以北京、上海、广州为中心向四周辐射，形成以京津冀地区、长江三角洲地区和珠江三角洲地区为集团枢纽的沿海大数据走廊格局，是东部地区大数据交易平台建设的最大特点。由于经济实力雄厚，东部地区通过地方政策支持，以引进大数据相关顶尖人才和创业团队、建设大数据产业园并落地大数据产业项目、培育拥有关键技术和应用能力的企业等方式，努力推动大数据发展与经济发展有机结合，力争成为全球大数据创新中心。

我国大数据交易面临的困境

在实地调研中，课题组发现，我国大数据交易产业还处于初级探索阶段，虽然得到了国家和地方政府的支持，但是7个问题成为大数据交易发展的障碍（如右图所示），包括：各类数据主体缺乏共享理念；数据交易平台定位不明；数据交易缺乏统一标准；数据法律属性与归属存在争议；交易规则理论亟待创新；缺乏跨学科人才，培养基地建设不足；政府数据分类不明，存在交易风险。

图：我国大数据交易面临的主要困境

各类数据主体缺乏共享理念

大数据时代，企业的云计算使用需求显著增多。但在不断增长的市场需求之下，数据的开放和共享却远远跟不上市场的发展，无法满足数据交易的需求，导致数据交易规模的扩大受到限制。这主要体现在，拥有大量数据的主体如政府、互联网企业运营商以及科研机构等缺乏进一步开放共享数据的理念。目前的数据开放共享，以及在此基础上进行的数据交易，仅仅处在数据市场发展的初级阶段，数据交易主体对于提高数据市场的流动性，实现交易市场的平台化、规模化、产业化发展缺少统一的共同理念，数据交易平台的功能优势无法有效发挥，数据交易的范围和内容具有局限性。

数据交易平台定位不明

数据交易平台的定位深刻影响着数据交易平台的发展。确定交易平台的市场定位是关键之举。针对具体的市场定位，立足于特定的地域和群体，有助于数据交易平台判断行业发展趋势，探寻市场机遇。同时，数据交易平台为实现自身的完善，适应大数据产业日新月异的发展而做出相应的调整，离不开精准的平台定位。数据交易平台在数据交易市场中的核心定位，是其核心竞争力的基础。在数据交易市场中，能够获得成功的往往是通才型的数据交易平台，以及满足特定市场的专家型数据交易平台。

数据交易缺乏统一标准

我国大数据交易产业尚处于起步阶段，国内目前还没有任何机构和组织制定跨区域、跨行业的大数据交易标准，各大数据交易平台的交易规则也存在差异。尽管各大数据交易平台已经制定了一些交易规则，但这些规则都只是对大数据管理和交易的原则性规定，没有进行具体和细化，多为“一类一策”。这样的数据交易规则具有适用范围小、分类不明确、可操作性不强等缺陷，并不具备在全国范围内的大数据交易平台进行推广和实施的条件。

数据法律属性与归属存在争议

在数据交易过程中，确定数据的法律性质与归属具有重要意义。该问题目前在国际社会上也没有达成共识。《中华人民共和国民法总则》第127条规定，“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定”，但是并未明确数据的内涵和归属。法律性质和权属上的不确定将有碍大数据产业的发展，在未来，项目团队将以我国现有的产业现状为基础，通过理论分析，为建构符合我国国情的数据权属制度提出对策建议。

交易规则理论亟待创新

商品的价格由商品的价值决定，与此类似，数据的价值决定了数据的定价。但是，相比于商品流通，数据交易容易面临无法制定定价规则的问题。另外，现有的定价理论无法适用于数据的定价，也是导致定价规则难以制定的原因之一。根据大数据交易平台对大数据定价问题的回答来看，大数据的实时性、品种、时间跨度、深度、完整性、样本覆盖等都是影响大数据价格的因素。由此可见，数据的价值具有高度的复杂性，在不同的时刻、不同的地方，依据不同的挖掘程度、不同的受众都会有不同的价值，因此，数据定价问题需要与经济学专业人才合作，制定合理的定价标准，从而推动大数据交易的有序化发展。

缺乏跨学科人才，培养基地建设不足

大数据专业人才匮乏是阻碍大数据交易市场发展的重要因素之一。大数据作为朝阳产业，具有巨大的经济价值，其价值则需要由专业的大数据人才经数据挖掘、分析、统筹而获得。这些技术均具有专业性和针对性，且在大数据交易的各个环节都不可或缺。因而，应用数学、统计学、计算机等专业人才需求量增大，相关的多学科复合型人才成为大数据人才市场热门。政府主导，高校和企业配合，建设产学研三位一体的大数据专业人才培养基地，是大数据产业孵化，满足大数据专业人才市场需求的必经之路。

政府数据分类不明，存在交易风险

大数据时代，提高政府数据开放程度，激发数字经济活力，打造数字政府，成为国际社会的主流做法。政府掌握了大量数据，如果将这些数据“深藏闺中”，将是一种资源浪费。而政府作为公务机关参与数据交易则存在一定的法律风险。首先，在参与交易之前，政府对数据的分类不明确。对于不同种类的数据，应该经过不同程度的脱敏程序，才能进入数据交易市场，成为交易的客体。其次，政府参与数据交易过程的监管力度不到位。虽然《政府信息公开条例》明确了相关部门的监督职责，但是在现实中，政府数据的脱敏、清洗、交易等关键环节缺少高效畅通的内部监督渠道。最后，政府进行数据交易后的纠错机制不完善。由于政府数据交易可能涉及个人隐私，因此面对交易后当事人的投诉和异议，政府部门缺乏高效的应对处理机制，未来有待构建体系化的纠错和追责制度。

我国大数据交易的政策环境

大数据是继云计算、物联网、移动互联网之后信息技术融合应用的新焦点，是信息产业持续高速增长的新引擎，将引发各领域、各行业生产模式、商业模式、管理模式的变革和创新，对经济社会发展及人们生活方式产生深刻影响。信息技术与经济社会的交汇融合引发了数据迅猛增长，数据已成为国家基础性战略资源。坚持创新驱动发展，加快大数据部署，深化大数据应用，已成为稳增长、促改革、调结构、惠民生和推动政府治理能力现代化的内在需要和必然选择。

国际背景

纵观全球，在大数据领域，早在2012年，美国就发布了《大数据研究与发展计划》，将大数据上升为国家战略，美国奥巴马政府将其称之为“未来的新石油”。欧盟在2015年出台了数字化单一市场战略。在澳大利亚，政府信息管理办公室在2013年8月发布了《公共服务大数据战略》，以“数据属于国有资产，从设计着手保护隐私、数据完整性与程序透明度”等原则出发，推动公共行业利用大数据分析进行服务改革。在日本，安倍内阁于2013年6月发布了“创建最尖端IT国家宣言”，全面阐述了2013年至2020年间以发展开放公共数据和大数据为核心的国家战略，强调“提升日本竞争力，大数据应用不可或缺”。

国家政策

就我国而言，自大数据概念兴起后，就受到政府以及企业界的高度关注。大数据作为能够与社会各行业深度融合的技术，在提高生产效率，减少行政管理成本，促进消费升级方面拥有巨大的应用空间。我国在国家层面一直在加强大数据产业的政策支持，加上“大众创业，万众创新”的政策导向，可以说已经为大数据创新创造了良好氛围与有利条件。

中央有关部门为扶持和促进大数据产业发展发布了许多政策性文件。这些文件包括：国务院《促进大数据发展行动纲要》《政务信息资源共享管理暂行办法》《“十三五”国家信息化规划》，工业和信息化部《大数据产业发展规划（2016—2020）》，国家发展和改革委员会《国家发改委办公厅关于组织实施促进大数据发展重大工程的通知》，农业部《农业部关于推进农业农村大数据发展的实施意见》，国土资源部《关于印发促进国土资源大数据应用发展的实施意见》，国家林业局《关于加快中国林业大数据发展的指导意见》等，这些政策文件从顶层设计到具体实施，对从全局到各个领域的大数据发展规划作出部署，为我国大数据产业的发展指明了方向。

地方政府政策

自国务院发布《促进大数据发展行动纲要》以来，各地方政府积极响应并制订了区域性的大数据发展计划，包括：《北京市大数据和云计算发展行动计划（2016—2020）》《广东省促进大数据发展行动计划（2016—2020）》、广西壮族自治区《促进大数据发展的行动方案》《贵州省大数据产业发展应用规划纲要（2014—2020年）》《湖北省大数据发展行动计划（2016—2020年）》《江苏省大数据发展行动计划》。上述规划文件均表示要积极拥抱大数据技术，并结合本地区的特点着力打造大数据综合试验田、创新示范区、大数据中心和云服务平台等。

从大数据建设阶段来看，大数据基础设施的建设是重点，目前贵州省率先完成了大数据基础设施的建设。从政策文件的发布时间来看，贵州省政府在《促进大数据发展行动纲要》发布之前就于2014年2月公布了《贵州省大数据产业发展应用规划纲要（2014—2020年）》，走在了全国前列。随着大数据和人工智能技术的运用，我国大部分省市已经制定大数据发展规划，以推动数据交易产业的发展。

未来展望

从未来趋势来看，全球都在发力大数据产业，不同于美国的以市场创新为主的发展模式，我国在大数据产业发展中应当同时注重政府的政策支持和引导。作为技术后发型国家，通过政府的扶持尽快缩小与国际社会在大数据技术创新上的不足是实现弯道超车的重要方式。我们可以看到，国家高度重视大数据产业发展，国务院、工信部都出台了大数据发展规划，习近平总书记从更加宏观的角度强调了大数据战略对于数字中国建设的重要支撑。

推进我国大数据交易发展的六大路径

从我国大数据交易的发展现状出发，针对大数据交易中出现的困境，结合我国大数据产业发展政策，课题组提出六大建设路径。

以大数据交易所(中心)为基础推进数据交易

大数据交易所(中心)的交易模式是目前我国大数据交易的主流建设模式,该模式主要采用国资控股、管理层持股、主要数据提供方参股的混合制方式，既保证了数据的权威性，扩大了参与主体范围及领域范围，也激发了数据交易主体的积极性和交易市场的活力。数据交易所（中心）是数据交易的重要载体,可以促进数据资源整合、规范交易行为、降低交易成本、增强数据流动性。

推进以数据交易所（中心）为基础的数据交易，是促进数据流通的重要举措。随着国家和地方政府大数据产业发展政策的制定和实施，大数据交易平台逐步建立。大数据交易所（中心）这种数据交易模式，可以真正实现数据交易平台化、规模化、产业化发展。

制定数据交易规则

数据交易规则如同数据交易的路径指向灯。然而我国大数据交易产业尚属于起步阶段，数据交易平台设计、数据定价和交易模式、运营体系、交易准入机制等一系列的必要环节，在国际上尚无先例可循，只能立足于现实，根据我国基本国情进行自主创新，制定具有中国特色的数据交易规则。

数据交易有线上和线下交易两种，无论是哪种，隐私问题、数据定价都是最为核心的问题，课题组赞同以交易所（中心）为媒介的成员主体之间通过交易平台进行在线的数据交易，以最大限度地保障数据交易安全。在定价问题上，不同种类的数据受各个因素影响程度不一，在数据交易中应具体问题具体分析，灵活采用平台预定价、协议定价、拍卖定价、实时定价、固定定价等不同定价方式实施交易。

明晰数据交易中的产权问题

大数据交易是将数据作为一种所有物进行的交易，其中必然涉及数据的产权问题，包括数据的所有权、使用权和收益权等。而产权问题的核心是数据的所有权归属问题，我国现有法律并没有对数据的归属做出明确的规定，这就导致我国大数据交易在实践中面临着产权不明的法律风险。

课题组根据理论分析得出如下结论：首先，《中华人民共和国民法总则》第127条确立了数据的财产保护，对其法律地位予以确认；其次，在法律性质上，数据应当是一种有别于传统的物、知识财产的新型财产权利客体，课题组认为应当是数据权的客体；最后，在权属上，源数据的所有人享有对数据的占有、使用、收益和处分。

构建数据安全保障法律机制

随着云计算技术、射频识别技术（FRID）、社交网络等技术在网络上的发展，网络数据安全保护已成为一个重要的问题。我国已经出台了《网络安全法》及相关配套制度，但是仍需细化该法律的实施，避免大数据交易风险、规范大数据交易行业，为我国大数据交易市场的发展营造健康安全的环境。

我国应从民法中的数据确权、合同法律制度、侵权责任构成和归属，刑法中的破坏计算机信息系统罪、非法利用信息网络罪、非法侵入计算机信息系统罪等，行政法上的信息公开、数据治理等规定来全面构建数据安全保障法律机制，为数据交易提供强有力的安全保障。

确定数据交易中的政企权责

数据交易是整个大数据产业皇冠上的明珠，数据没有交易就没有价值。但是，大数据交易也存在着较大风险，这就愈发显示出在数据交易中明确政府和企业各自权责、保证数据交易安全的重要性。

大数据的发展离不开政府强有力的推动，在数据交易中政府应明确自身角色定位，在其权力、职能、责任范围内，充分发挥引导作用，推动大数据交易发展。企业是大数据时代的最大获益者，可利益是一把双刃剑，这就要求企业在数据交易中履行好自己的职责。

完善行业自律机制，加强行业监督

知识经济和信息时代，大数据产业蓬勃发展，数据交易愈发频繁。但整体而言，我国大数据交易还处于初级阶段，并未形成完整的交易规范体系。在实践领先于法律监管的现实面前，我们可以从另一个角度出发，加快完善行业自律机制，加强行业监督。

首先，应当鼓励《贵阳大数据交易所702公约》《数据流通行业自律公约》等行业自律规范的制定；其次，政府在此过程中应当发挥积极引导作用，对于不合理的商业活动采取约谈等方式予以纠正，对于重要交易制度召集各方利益群体开展听证，以确保交易规则的公平合理；最后，通过建立监管系统，对交易平台、交易活动、平台会员、交易对象进行实时记录，从而尽可能创造大数据交易平稳健康发展的生态。

结语

大数据时代，数据的资产价值受到越来越多的认可，以数据为基本生产要素的数字经济成为各国产业发展的重点，党和政府高度重视数字中国建设和数字经济发展，并提出了创新驱动发展战略和大数据战略，为企业创新提供了优越的政策环境。

推进数字经济发展，建设数字中国是我国新时期经济发展的新使命，大数据产业发展的核心在于数据自由流通，而数据交易就是实现数据有序流通的关键一环。在数据交易市场的探索中，产业创新必须要与国家政策、法律规范相契合，在实现经济发展的同时守护市场秩序和公平正义。

（作者：齐爱民 胡丽 单位：重庆大学国家网络空间安全与大数据法治战略研究院）

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