网络安全越来越受到人们的关注，目前全球面临一个更复杂的国际安全环境。当下人们对于网络安全的想法是过时的，上世纪90年代的观念仍然影响着网络安全政策，这制约了互联网安全的发展。国家冲突是产生网络安全风险的主要根源，政府是网络空间最强大、最主要的攻击者。目前，网络攻击逐渐从政治行为的辅助工具转化为主要手段，网络攻击可使基础设施遭到破坏，这将会给遭受攻击的国家带来巨大损失。各国政策制定者应密切关注网络安全，尤其是对基础设施的保护。

尽管网络空间广受关注，但其安全性仍然值得担忧。这反映了网络安全概念上的弱点和技术的不完善，热议中的两个问题也凸显了网络安全存在缺陷，其一就是为何在一直被警告了二十多年，网络世界仍未出现类似珍珠港、911的大规模恐怖事件，其二就是尽管不断地提出有关提升网络安全的建议，人们也执行了这些建议举措，但网络安全程度却改进很小。

这些问题都有一个共同的答案：网络安全的概念是基于对治理和国际安全的长期期望，在不同时期想法的集合。同样，20世纪90年代出现的互联网已演化为”cyber”一词，涉及全球经济、政治和军事活动，因数字技术革命而改变。

上世纪90年代的想法仍然影响着网络安全政策，但对于完全不同的国际环境来说，它们是不够的，是不同时代思想和愿望的反映。网络空间是发生冲突的新领域，它还没有被很好地描绘出来，就像中世纪地理学家认为地球是平的一样，来自守旧者的信念阻碍了网络安全。互联网商业化的驱动力是，技术应该尽可能不受限制，以促进全球互联网络的迅速发展，但它建立在一个风险更小的世界上。而当今我们面临一个更复杂的国际安全环境，美国的对手试图通过各种手段瓦解美国的领先地位。因此美国政治家应密切关注网络安全，尤其是对基础设施的保护。

（一）国家是最危险的行为者

国家冲突是产生网络安全风险的主要根源。政府是网络空间最危险、最主要的攻击者。最危险、最具破坏力的网络攻击所需的资源、技术知识已经超出了非国家行为者的能力范围。根据对迄今为止国家行动的审查，网络行动给各国提供了一种执行现有政策的新途径，而无须发布新的政策。国家可能出于战略意图使用网络攻击手段。敌对国家使用网络技术去实现他们的战略和目标。实际上，网络还可以作为现有政治工具的补充，供各国使用。

在新的大环境下，网络操作是实现战略目的理想选择。国家如何使用网络技术将取决于他们的更大的需求和利益，他们的战略、经验和制度，以及他们对风险的容忍度。

所有最重大的网络攻击事件，都是由国家策划的，以实现他们更大的战略目标。这些攻击经过精心计算和设计，各国都使用精确、有限的行动达到政治效果，而避免大规模破坏或灾难，侵犯他国主权；一些造成了有形的损害，而另一些则产生了无形的影响(抹去数据)和强制行动。

（二）误解和镜像成像

人们总在担心攻击者攻击基础设施，但好在只是担心而没有真正的出现。这是因为那些有能力采取这种攻击的国家决策者对此并无兴趣，因为这无法实现战略目的。而对于那些非国家行为者，他们虽有意愿实施这样的攻击但却没有足够的技术能力。人们对此的恐惧被称为”镜像成像”。

对于传统战争人们认识更真切，爆炸、枪击、导弹甚至核爆炸，但很少有人了解对网络攻击的可信描述，使得人们很难将这种新的战争形态概念化。

我们高估了网络攻击的风险。知识的缺乏则为人们提供了过大的想象空间。美国对风险最为厌恶，这包括对疾病、资源短缺以及商业风险的厌恶态度。好在恐惧并不能影响现实。对于网络攻击的恐慌可以理解为一种误解，这一误解会削弱公众对网络活动的信心，并成为一种长期的信心侵蚀，这虽然会给公共政策问题带来不利影响，但并不会演变为一场危机。

（三）网络操作与国际冲突

国际关系正被各种综合因素所改变，一些因素是由新技术创造的，一些是对美国霸权的强烈反应，还有一些是1945年后所建立的国际秩序的瓦解所带来的。改善网络安全的措施是在特定时期提出，这一时期随着国家挑战自由主义的战后秩序，将会出现更多的冲突。我们正处于一段持续的战略稳定时期的尾声，尽管未来冲突将会是小规模低水平，但这将成为常态。各国之间的冲突将采取新形式，网络行动将是重要组成部分。考虑到它们的不透明性、缺乏明确的规则和防御的手段不充分，它们是新战略行动的理想选择。

网络攻击肯定无法威胁到国家的存亡。攻击者很可能会使用先进的网络攻击手段，例如破坏军事指挥或关键基础设施。这意味着需要高度警惕武装冲突之外的网络攻击。在一个可能触发报复的水平之下的网络攻击行为将会更常见。利用网络操作来制造政治动荡，比攻击关键的基础设施要好得多。

（四）网络攻击的政治和战略约束

分析人士在20世纪90年代初就开始谈论网络珍珠港事件。在这种情况下，对关键基础设施的计算机攻击将导致灾难性后果。对这类事件的关注为1998年的《马什报告》提供了动力，并在最近的《2017年国防科学委员会报告》中再次出现。网络珍珠港事件并没有发生，不是因为战术上的攻击是不可能的，而是因为那些攻击者选择了放弃。这一国际安全环境对网络攻击的使用施加了战略和政治上的限制。理解为什么执政者不愿意使用造成大规模基建破坏的网络武器，可以帮助我们评估网络灾难和对手的决策。

决策者将对网络攻击的收益和代价进行权衡，以防范报复升级的风险。敌对势力可能有巨大的能力对他们的行为施加惩罚和报复，在这一点上，每个国家都对他国的战略有所预期，这使他们进行网络攻击的意愿低于执行的下限。网络攻击是理想的手段，如果用在正确的目标上可以降低政治和军事活动的成本。

（五）网络安全原则反思

网络安全概念建立在20多年前创建的知识基础之上。它的核心概念反映了上世纪90年代关于国际关系的未来、对国家安全的威胁、以及数字互联世界的治理演变的假设，但它们不足以覆盖当下网络安全的问题，因为网络实际上已经演变了。一套更准确的基本政策概念是：

• 许多技术用户仍然忽视最基本的网络安全保护措施，在一些广泛使用盗版软件的国家其代价更高，市场缺乏正向激励。

• 技术进步无法防止网络攻击，攻击者和防守者同样从中获益；

• 国家是网络空间最强大的参与者和网络攻击的主导者；

• 部分国家支持网络犯罪。最令人担忧的行动涉及间谍、犯罪和政治胁迫，而不是对关键基础设施的攻击。

• 美国的”反对者”希望改变以美国为中心的国际秩序，强调网络空间的主权，将网络行动作为新冲突的理想工具。

• 各国都在开发技术建立自己的网络空间控制边界；

• 网络攻击不会产生灾难性后果，也不是冲突胜负的决定性武器；

• 国家间会尽量避免使用破坏性网络攻击，而更多使用操纵数据和民意的方式。

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