美国特朗普政府2018年2月发布了新版《核态势评估》报告，系统阐述了特朗普政府的核战略。报告暗示美国可能会降低核武器的使用门槛，甚至可能使用核武器来应对网络攻击等非核攻击手段。

特朗普高度评价新版《核态势评估》

从曝光的美国白宫《核态势评估》报告发布会内容来看，特朗普对于新版《核态势评估》给予高度评价，他认为报告不仅增强了美国核威慑力，还对包括网络攻击在内的“非核攻击”具有威慑作用。特朗普同时指出，虽然美国的非核打击能力也很强大，但目前已“不能提供同等效力的威慑力”。由此看来，特朗普政府认为对包括网络攻击行为在内的“非核攻击”采取核武应对手段是正当举动，而且可以起到有效的威慑效应。

新版《核态势评估》报告降低了美国使用核武器的门槛。该报告明确提出，网络攻击已被美政府纳入“面临的前所未有的混合威胁”范畴之中。美国此举也引发外界对美政府可能使用核武器来应对网络攻击的猜测。报告同时还指出，美国核武器的指挥、控制与通讯系统也容易遭受网络攻击

核武器作为打击“非核攻击”是否具有合法性？

如果美政府将核武器作为打击网络攻击等“非核攻击”的一种重要手段，那么这从法律和具体实施层面是否靠谱呢？

首先，从法律层面来看，根据国际上公认的关于冲突的界定，以核武打击所谓“非核攻击”是否具备法律效应还值得商榷。即便从法律层面认可了这一行为，那么这一战略在具体实施层面就会一帆风顺吗？对于上述问题的回答不仅可能会影响到美国外交政策的有效性，还会对美国盟友和对手的行为造成影响，并进一步影响美国的国际形象和声誉。

网络空间国际法规：《武装冲突法》

美国政府一直声称现行国际法同样适用于网络空间领域。联合国章程中的《武装冲突法》对于规范各国在战争中的具体行为具有法律效应。该法规定“在国际关系中不得以武力威胁或使用武力侵犯他国领土完整或妨碍他国政治独立”。《武装冲突法》同时对战时“个人和集体的自卫权”予以法律保护，并规范了使用武力进行自卫的程度。然而，无论是联合国还是美国都没有明确网络空间领域武装攻击的具体内涵。

网络空间国际法规：《塔林手册》

《塔林手册》被公认为是网络空间领域使用武力的具体法规，勾勒出了国际法适用网络空间的轮廓，并意图通过解释和使用和平时期的国际法，建立起有利于西方网络强国的网络空间国家权利义务。根据《塔林手册》，一国可以使用自卫权应对网络攻击行为。

这种阐述虽然听起来非常简单直接，但国际上没有对网络空间领域攻击行为的界定形成广泛共识。法律学者对此提出了三种界定方法：

• 第一种界定方法认为只有运用物理特征的传统武器进行攻击才构成武力攻击。根据这种界定方法，网络攻击不论造成何种伤害都构不成武力攻击。

• 第二种界定方法是一种“基于目标”的方法，同时还考虑到进行攻击的系统类型。根据这种界定方法，针对物理设施，特别是关键基础设施实施的网络攻击就构成了武力攻击行为。但是这一界定方法没有将攻击的损害程度考虑在内，因此针对关键基础设施的网络间谍活动也包含在武力攻击范围内。显然，这种界定方法过于宽泛了。

• 第三种界定方法是一种基于效果的方法，即如果网络攻击造成的后果“相当于使用武力武器系统实施的攻击”则被视为武力攻击。美国参联会2011年公布的一份备忘录中描述的“网络空间作战”术语就与这种界定方法颇为类似。尽管备忘录中没有明确指出构成武力攻击行为的网络攻击是什么，但其对“网络攻击”概念的界定强调对关键设施的网络系统、物理基础设施系统以及指挥与控制系统三类系统实施网络攻击活动。

对于上述三类针对网络攻击行为的界定方法，显然美国国家安全机构更为倾向于第三种基于效果界定的方法。

一旦网络攻击行动被界定为武力行动，那么问题就集中在如何回应。《塔林手册2.0》也规范了对网络攻击行为实施打击的适当方法，指出“可运用非网络攻击手段对抗网络领域非法攻击行为”。但《塔林手册2.0》同时也规定，应对措施必须与网络攻击的破坏程度相当，这就是说物理域的报复手段不能超过网络攻击活动的破坏效果。

美国：打我关键基础设施，核武器还击

综合将上述界定方法与美国新版《核态势评估》报告综合起来分析可得出以下结论：如果发生针对美国基础设施网络攻击，就可以使用核武器对这种非核打击进行报复。当前，美国国土安全部（DHS）已将能源、金融服务、信息技术以及健康和公共卫生部门等16个部门界定为关键基础设施部门。按照美国的逻辑，如果对其金融部门或能源电网实施网络攻击并造成恶劣影响，理论上就可对其实施核打击。

是否能够起到实际威慑效应？

一种手段具有法律效应并不能代表它就在现实中能够起到威慑效应。只有对对手的行为起到真实的威胁效应威慑才能形成。如果实施行动的成本远远高于从该行动所获的利益，对手就不会进行该行动，威慑才起到了真正作用。美国军方及政府官员需要认真评估对网络攻击活动实施核打击的实际威慑效应，同时也需考虑网络空间领域的特点以及当前的国际地缘政治环境。

考虑“投入”和“产出”

新版《核态势评估》报告声称，在美国核威慑能力缺位的情况下，美国及其盟友容易受到对手核武及非核能力的威胁。报告还进一步指出，美国的核能力为阻遏核与非核攻击做出了重要的贡献。当前，使用核武打击网络攻击活动已经成为国际广泛讨论的话题，无论是在书刊报纸上，还是国际会议上都不可避免地听到关于这一话题的热议。

值得注意的是，此前美国网络司令部本身就是美国战略司令部的下属部门。美国战略司令部是美军统一指挥部门，负责美国核武器的维护和操作。目前网络司令部现在正向独立的部门过渡，这表明美国加强网络空间领域能力的决心。尽管如此，美国防务部门还是试图将网络威慑纳入军事威慑范畴内。

然而，究竟哪种核武器能够有效阻遏网络空间领域的攻击活动还是一个未知数。网络空间领域的特殊属性决定了对其实施威慑效应的难度，这主要体现在两个方面：

• 一是归因的难度；

• 二是表达决心的难度。

尽管目前在网络归因与取证领域已经取得了较大进展，但攻击者目前仍可以通过掩盖身份来逃避追责。而且，国家黑客可以通过“代理人”对他国实施网络攻击。这样就可以有效的掩盖身份，从而使遭受报复的可能性大大降低。即便能够对网络攻击进行准确归因，威慑能够具有效应还需要“采取行动的决心”来加持。

在美军近日召开的一场新闻发布会上，美国参联会副主席保罗·塞尔瓦否认了五角大楼考虑使用核武器报复网络攻击活动。美国其他国防部官员也表达了类似的观点。美国新版《核态势评估》报告与国防部官员之间表述的矛盾，也为具体实施所谓“核威慑”战略造成了影响。

“核威慑”需考虑对手国家怎么出牌

最后需要指出的一点是，美国的核威慑战略需要将对手可能的回应行为考虑在内。冷战时，美国实施的核威慑战略曾有效地防止了核战争的爆发，但同时也导致了美苏之间的大规模军备竞赛，从而造成了核武器的扩散。当前伊朗与朝鲜的核武威胁也是冷战的后效应。美国新版《核态势评估》报告是否能起到阻遏对手的作用，或者进一步挑起他国增进自身核能力从而抗衡美国核武，这些都不得而知。目前来看，美国的核威慑战略对于像俄罗斯和中国这样的军事大国的影响力非常有限。据《核态势评估》报告描述，俄罗斯一直在推进武器系统的升级换代，并进一步突破《中导条约》限制研发潜射鱼雷以及地基巡航导弹。报告同时指出，中国也在增强自身核能力；虽然目前中国的核武库规模不大，但就在2017年中国核动力弹道导弹核潜艇正式入役，未来十年内还将部署下一代核潜艇，《核态势评估》报告认为，中俄两国以及朝鲜是美国国家安全面临的最大威胁，因此美国国防部官员急需制定战略以有效阻遏上述国家的威胁。

“核威慑”需要考虑美国公民及盟友

除了这一战略的法律和实践效应之外，特朗普政府还应考虑这一新计划的规范效应。也就是说，即使该战略是合法的并且可以在实践中发挥一定作用，美国是否就应该采取扩大其核武器使用环境的政策？但美国人不太可能支持对网络攻击活动实施核打击报复，如果美国人普遍支持这一观点，美国的盟友可能也会持同样的看法。虽然目前美国仍然是世界上最强大的军事和经济大国，但美国仍然需要依靠盟友和伙伴国的支持。

新版《核态势评估》报告反映出美国政策的一个重大转折：近十年来美国一直在试图减少核武器持有量，并注重从“质”上加强核武能力，同时也鼓励盟友这样做，但新版核战略打破了这种趋势。特朗普需要扪心自问，依靠新版核威慑战略是否真能够保卫自身及盟友安全，同时也需要评估这一战略是否会起到破坏世界和平等相反的效果。

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