作者：李小武 美团点评法律研究中心高级研究员

目录

一、源起 

二、被废 

三、对比下的中国 

四、反思 

五、结语 

实名制为何在韩国最终被迫终止，而在相对后发的中国得到普遍的全面的实施？本文试图给予些许回应。

选择韩国，是因为其官方特立独行。先是在2007年，韩国正式通过立法，要求目标网站的网民在其中发表任何内容之前必须先进行实名认证。韩国因此而成为当时全球唯一的通过实名制立法的国家。然后，在2012年8月23日，韩国宪法法院8名法官又一致宣布该规定违宪。【2】无独有偶，中国是步韩国后尘而实施实名制的第二个国家，但在实施过程中并未遭遇阻力，甚至还一定程度上造就了中国电商的影响力。目前在扩大电商贸易，进军海外市场的过程中面临如何满足实名要求的法律问题。本文先回顾韩国实名制实施以及被废的历史，接着对比中国的状况进行反思，如此或能加深我们对实名制及其实施的深层理解。

一、源起

韩国的实名制的规定始于2007年1月26日通过的对于《信息与通讯法案》的修正。[3]法律条文的规定是访问量超过日均10万人以上的门户网站，必须让其用户在上网之前，到官方指定的公共机构管理的注册网站，用自己的韩国身份证号，进行身份确认。确认的数据将被保留并且将与未来的有关发帖相匹配。但这一法案的实施，有赖于执法部门的具体规定。最初，执法部门的规定门槛比较高，是对日均30万人访问量的门户网站，以及日均量超过20万人访问量的新闻网站才进行实名认证。[4]2009年初，实名制扩展到日均访问量达到10万以上的所有网站。韩国的《信息与通讯法案》要求所有的网站必须对于诽谤性内容的投诉进行处理，遵循一定的程序进行删帖或者下架（30天审查）。[5]

韩国的实名制源于对网络诽谤与谣传的管制。2008年6月，韩国首尔爆发针对美国进口牛肉的反美示威游行，担心会引入疯牛病。这一事件之后，当时的总统和一些高层官员认识网络谣言有时会像疫病一样传播，而导致社会极度不安。2008年8月，韩国女影星崔真实自杀，其自杀原因被指与多种网络谣言密切相关，包括性丑闻以及单亲妈妈等等，因而崔被认为是网络诽谤的受害者。这一事件之后，韩国民众在控制和监管网络诽谤上达成一致，为实名制全面实施奠定了基础。因而，韩国的实名制法案也被称之为“崔真实法”。

二、被废

在实行实名制之后，韩国的网络诽谤现象并没有明显收敛。数据表明，网民的评论总数有所降低，但诽谤言论并没有受到遏制。有关调查显示，网民的网上行为并不会因为是否实名而受到影响。[6]此外，在韩国大受欢迎的美国YouTube网站不愿意迎合韩国实名制要求，认为该规定仅仅适用于YouTube的韩国网站。该网站对国籍信息为韩国的用户，封杀上载和评论功能，但如果用户更改国籍信息为非韩国籍，则相关功能恢复。[7]这导致大量韩国用户对网络实名制不满。

2009年底，韩国数位网民（被要求在论坛发言前提供实名）和一位在线论坛运营者（被要求对网民验证实名）提起诉讼，声称这一规定违反宪法。韩国宪法法院的8位法官于2012年8月做出一致判决，认为“实名制”法条违宪，公众从这一条中的获益并不能使得这一条对于个人言论自由的限制获得正当性。

韩国法院认定，尽管实名制的法条从立法目的而言合法。因为其目的在于禁止非法的以及诽谤性的网上张贴，以保证良好的网络文化。但是实名制整体而言过于严格，超过了必要限度，侵犯了言论自由。因为：

1、在发生不当或者侵权言论之后，完全可以通过追查IP地址的方法来追踪发帖者，而不必完全依赖实名制;

2、实名制网站依赖的是日访问量人数，但是对于BBS论坛而言，一些人是想发帖，而还有更多的人仅仅是浏览，这样根据日访问量人数来确定是否实名不科学;

3、网络服务提供商对于实名认证之后的数据保留是在发帖之后的6个月内，这样实名认证实际上是无限期的，除非该帖子被删或者整个论坛被关。

除此而外，法院还根据比例原则来确定，韩国的实名制体系是否妥当。即实施这一制度带来的好处，是否超过了这一制度所带来的负面效应。法庭认为，公众从这一制度获益甚少，原因在于：

1、实名制对公众通过网络发言有影响，但是并没有证据证明其对于诽谤言论能起到遏制作用；

2、相反，实名制导致诸多国内用户转到国外网站，导致反向歧视韩国国内的信息网络服务提供商。而且存在执法的困难和任意性，这样就很难保证公益的实现；

3、实名制仅仅局限于网络空间，而新兴媒体层出不穷，这样公益同样难以保障。

法庭同时认定：实名制的弊端也很明显。旅居海外的韩国人无法参与韩国论坛，因为必须有韩国的居住注册号码（Resident Registration Number，简称RR）才能发言；网络经营者与其它新兴媒体比较而言处于劣势，因为只有他们才需要进行实名制；对于实名数据的保留导致了个人数据大规模泄露的可能性。[8]

此外，韩国通过了《2011年个人信息保护法案》，对于个人信息保护提出了更为严格的要求，获取个人信息并且进行存储将严格限定在有限范围内，这样网络服务提供者实际上被禁止搜集个人信息，除非有限的场合。

基于此，韩国宪法法院的法官认定实名制规定违宪，相关法条被无效。这标志着韩国实名制被废。

三、对比下的中国

中国有关实名制的规定可以追溯到金融系统的存款制度，与我们要讨论的的网络实名制的应用场景相距甚远。2000年，国务院颁布《个人存款账户实名制规定》[9]，其中第五条规定：“本规定所称实名，是指符合法律、行政法规和国家有关规定的身份证件上使用的姓名。

下列身份证件为实名证件：

（一）居住在境内的中国公民，为居民身份证或者临时居民身份证；

（二）居住在境内的16周岁以下的中国公民，为户口簿；

（三）中国人民解放军军人，为军人身份证件；中国人民武装警察，为武装警察身份证件；

（四）香港、澳门居民，为港澳居民往来内地通行证；台湾居民，为台湾居民来往大陆通行证或者其他有效旅行证件；

（五）外国公民，为护照。

前款未作规定的，依照有关法律、行政法规和国家有关规定执行。”

第七条规定：“不出示本人身份证件或者不使用本人身份证件上的姓名的，金融机构不得为其开立个人存款账户。”

2005年，针对实践中出现的临时身份证是否也可以作为实名证件的问题，中国银监委做出了正式的回复。指出临时身份证也为实名证件。[10]

而所谓互联网的实名制，就法律人的共识来说，在早期并无法律依据。即便在2012年的相关案例中，仍然可以发现，法院认可“在目前网络环境未要求网络用户进行实名制登记”。[11]

不过，法律规定是一方面，实践管理则不然。实名制的真正来源是对内容传输的管控。根据2000年9月《电信条例》[12]的第57条，电信网络的内容受到管制。[13]第67条，第78条是相应的罚则，67条针对具体用户，而78条针对电信业务经营者。[14]毫无疑问，这些规定激励着电信经营者对于用户进行实名登记，否则一旦出现事故，承担责任的是经营者。相关规定辅证了这一实践需求。2002年，国务院出台《互联网上网服务营业场所管理条例》[15]。根据该条例的第22条，用户在上网服务营业场所上网，必须先经过身份证件登记。而且相应的经营单位要保留用户的上网记录，并不得少于60天。该条例的第31条第3款还针对经营单位违规规定了行政处罚。[16]

根据既有的报道，2009年，杭州成为中国第一个实施实名制的城市。不过，当时社会各界的反映，都不大正面。甚至有一些政府官员也认为这不是立法该做的事情，而只能靠倡导。[17] 北京市则在2010年开展网络分级管理试点工作，逐步实现实名制，推动文明办网、上网。[18]2011年12月16日，北京市人民政府新闻办公室、市公安局、市通信管理局和市互联网信息办公室共同制定《北京市微博客发展管理若干规定》，规定微博客用户必须进行真实身份信息注册后，才能使用发言功能。当时采纳的也是“后台实名、前台自愿”原则，不会影响用户的微博体现。对使用微博客浏览信息的用户，则没有限制性规定。2012年2月7日，在《北京市微博客发展管理若干规定》座谈会上，市网管办相关负责人表示，3月16日将成为北京微博老用户真实身份信息注册的时间节点，之后未进行实名认证的微博老用户，将不能发言、转发，只能浏览。[19]与其他产品可能不同，微博在早期事实上是通过拉名人，圈粉丝的方式进行运营，是否是真人运营非常关键，所以其对于名人进行实名认证是其商业成功的保障。甚至有人认为，当时被实名认证是一种荣耀，而不被实名实际上是一种歧视，因此，微博实现实名制可以认为其有特殊的商业诉求，但是对于其它产品而言，则并非如此。

到了2013年，工信部出台《电话用户真实身份信息登记规定》[20]，电话实名已经开始全面实施。根据该规定第三条，电话、移动手机用户开户、过户、移机过程都必须实名。[21]实名的确切含义由该规定的第五、六、七条所规定，而第七条再次强调有效身份证件的种类。[22]

2015年1月，工信部、公安部、国家工商总局联合印发《电话“黑卡”治理专项行动工作方案》，要求自2015年1月1日至12月31日，在全国范围联合开展电话“黑卡”治理专项行动，重拳整治“黑卡”。其中包括，2015年9月1日起，电信企业要求各类实体营销渠道全面配备二代身份证识别设备，在为用户办理电话入网手续时，必须使用二代身份证识别设备核验用户本人的居民身份证件，并通过系统自动录入用户身份信息；不得委托未配备二代身份证识别设备的社会营销渠道办理电话用户入网手续。2015年底，《反恐怖主义法》出台，其中第18条明确提出内容安全问题，而之后的第21条明确规定：“电信、互联网、金融、住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者，应当对客户身份进行查验。对身份不明或者拒绝身份查验的，不得提供服务。”这标志着实名制正式入法。2016年5月，工信部发布《关于贯彻落实〈反恐怖主义法〉等法律规定进一步做好电话用户真实身份信息登记工作的通知》，通知中明确规定，未实名的用户没有进行信息补登，运营商可停止其通信服务。并要求通信企业确保在在2016年12月31日前全部电话用户实名率达到95%以上。2016年底出台的《网络安全法》，在第24条明确提出了实名制要求。在2017年6月1日网安法实施之前，工信部再度要求，手机实名应达到100%。[23]

手机实名制带来的好处是，网络运营商可以依赖电信运营商的实名来开展实名认证工作。只要用户提供了个人的手机号，并且确认该手机号归用户所有，就可以认为完成了实名认证工作，为其提供互联网服务就符合法律规定。这简化了网络运营商的认证成本，而且由于个人信息是存储在第三方电信运营商而不是网络运营商那里，网络运营商没有个人信息保护的负担，也减少了个人信息泄露的源头，监管部门与网络运营服务商皆大欢喜。

相比韩国，中国的实名制，先是出于安全需要，在金融、商用密码产品等领域盛行。然后，在互联网领域，由于内容管制的要求，实名制逐渐成为网络运营商的选择。此后，伴随着中国智能手机的逐渐普及以及中国网民手机上网的盛行，中国的手机实名制成为ICT行业的实名制的基础。因此，我国《网络安全法》所规定的实名制，不过是实践中的手机实名制在网络服务领域的确认和进一步推广。 

四、反思

韩国实名制最终被废，而中国实名制牢牢扎根。背后原因，值得深思。

韩国的实名制并非一无是处，其通过官方认证网而不是商业网自身进行实名认证的模式，其后被许多国家借鉴。例如，中国的手机实名，实际上认证机构是作为第三方的移动运营服务商，而不是网络服务提供商。此外，欧盟委员会2016年启动了在线争端解决（Online Dispute Resolution, ODR）平台，帮助欧盟消费者和贸易商解决国内和跨境网购交易中产生的争端。争端初始的消费者身份，也是通过欧盟委员会牵头建设的第三方认证网站EU Login。[24]不过，韩国的实名制实施仅仅针对特定的大型网站，实际上造成了对于这些网站经营者的歧视，已经为其失败埋下了伏笔。

对比而言，中国的实名制实施同样存在韩国宪法法院判决中所称的种种问题，但到目前为止，这些问题并不突出。可能的原因在于：

一、中国的实名制遵循的是手机实名与网络实名并进的路线，但最终落实是以手机实名作为基础，因而说到中国的网络实名制，实际上就是手机号码实名制。这与工信部的领导与监管密切相关，也是当时最为经济而且有效的推进实名的方式。这一方式不仅为手机制造商、移动运营商所欢迎，也因为便捷而受到网络服务提供者的青睐。

二、中国的实名制是全员全面推动实名制，而不像韩国那样仅仅针对某些可能产生负面言论的大型门户网站，没有产生打压特定类型的网络运营商的明显不合理的结果；而且，中国的执法机构以及网络运营商充分考虑了新旧政策的衔接，对于新用户严格实名制，但对于过去已经成为网民的老用户多采用一些奖励方法实现与手机号捆绑，分阶段逐渐完成了实名制的要求。

三、中国的手机实名制是中国移动互联网普及的后果，与异域完全不同。美国、墨西哥和英国未选择进行手机实名注册，很重要的原因在于，他们认为这样不合算。[25]当然也就不可能像中国一样，由手机实名而发展到网络实名。就美国而言，电脑早已普及，网络电话也完全免费，智能手机全面铺开的市场前景比不上一些发展中国家以及不发达国家。而中国的实名制推广，实际上与中国智能手机的兴起以及市场推广相当地吻合。据今年年初的第41次CNNIC报告的统计，中国网民规模已达7.72亿，而手机网民规模达7.53亿，网民中使用手机上网人群的占比由2016年的95.1%提升至97.5%。[26]智能手机直接能够入网，推行网络实名制的技术可行性问题和经济成本问题完全被消化，而所谓的个人信息或隐私方面的法律风险，是在2016年底实名制已经基本上完成之后，才成中国为政府和企业关注的重点。反观韩国，其实名制和智能手机的推广都先于中国，但两者并不合拍，而且最初其实施的实名制并非手机实名制路径，而且局限于部分大型的门户评论网站，明显对这些网站歧视，导致几年之后流产。[27]

四、中国具有庞大的网民数量，实名制的普及对商家来说又意味着，未来的网络服务市场可以实现精准服务，这里面蕴含的无限商机为欧美诸国所艳羡。而这种异国的艳羡又反过来提升了中国按照自己的路径实施实名制的信心。

五、现代技术的发展已经使得实现实名制的同时仍然可以保护个人的隐私。例如，网络服务的后台虽然实名，但前台用户名可以虚拟；同样可以实现的是，一个网络群体的内部彼此实名，但对于外部进行隔离。例如滴滴打车软件，为了防止出租车司机私下拉客，司机端与乘客端的手机电话可以互通，但对后台真实手机号码进行了加密。

五、结语

手机实名制是中国语境下的市场选择，并且必将在未来的中国网络服务市场发挥其独特的作用。从最初的微博实名制开始，中国的实名认证就和商业价值紧密结合在一起。被实名认证过的账号成为新闻的可信来源或者成为圈粉的工具，未经认证的则不然；被实名认证的客户交易安全有保障，未被认证的则不然。因而，是商业需求连同其背后的安全保障需要，激励着中国奔向实名制。而中国近年来电商的崛起与经济的发展，又将实名制的正向影响传播给了社会，并影响到中国市民生活的方方面面。例如，如今中国满大街菜场买菜都是扫码支付，坐地铁打滴骑小黄车通过手机就可以完成。以至于外国人看到中国市民的“一机在手，生活无忧”，感觉自己就像外星人。但没有实名制，这一切都失去了根基。

近年来，随着中国电商向海外市场的推进，海外用户如何进行实名制认证就成为一个迫切而实际的问题。模仿国内，手机号码或许也可以成为海外用户实名制认证的基础。微信以及支付宝基本上是按照这种模式在海外推进（尽管在实现支付功能的过程中还要添加身份证号或者银行卡号或者护照号等额外的条件）[28]。但是在大多数国家，手机号并未完全实名登记，以手机号为实名基础未必满足我国实名制的法律要求。所幸，手机实名制并非法定的唯一方式。近年来，自然特征识别模式也在悄然兴起，包括人脸识别系统，手纹识别系统，都在深入研究和逐步应用过程之中。以手机实名认证为主，辅以诸多新兴而便利的身份认证模式，或是中国电商面向全球客户进行实名认证的未来方向。

【1】本文的写作得到宋哲博士的悉心指教，在资料收集方面，费荆荆女士及其朝鲜族同学给予了无私帮助，政研组各位同事也提供了不少意见和建议，在此致谢。

【2】http://tech.163.com/12/0824/06/89LDHGO2000915BF.html，韩国宪法法院判决网络实名制违宪。

【3】John Leitner, Identifying the Problem: Korea’s Initial Experience with Mandatory Real Name Verification on Internet Portals,  9 J. Korean L. 83，90 (2009)，根据该文，修正案的名称是“Information and comminication Network Act ”,具体条文是该法的44条第5款。

【4】 韩国总统令20668第30条，颁布时间2008年2月29日。见上文脚注35.

【5】 John Leitner, Identifying the Problem: Korea’s Initial Experience with Mandatory Real Name Verification on Internet Portals, 9 J. Korean L. 83，91 (2009)，脚注37,38及相关正文。

【6】 John Leitner, Identifying the Problem: Korea’s Initial Experience with Mandatory Real Name Verification on Internet Portals, 9 J. Korean L. 83，98 (2009)，脚注80-81及正文。

【7】John Leitner, Identifying the Problem: Korea’s Initial Experience with Mandatory Real Name Verification on Internet Portals, 9 J. Korean L. 83，99 (2009)，脚注88-89及正文。

【8】 Whon-il Park and Graham Greenleaf，Korea rolls back ‘real name’ and ID number surveillance，Privacy Laws & Business International Report, Issue 119: 20-1, October 2012

【9】 国务院令第二百八十五号（2000年3月20日发布，自2000年4月1日起施行。）

【10】 中国银行业监督管理委员会关于存款实名制有效证件中临时身份证问题的批复（银监复〔2005〕250号）

【11】这一类案件很多，例如，上海隐某网络科技有限公司与唐某侵害作品信息网络传播权纠纷上诉案，(2012)沪一中民五(知)终字第32号；上海隐某网络科技有限公司与某星科技（北京）有限公司侵害作品信息网络传播权纠纷上诉案， (2012)沪一中民五(知)终字第195号。在北京高院的北京中青文文化传媒有限公司等著作权权属、侵权纠纷二审民事判决书，(2014)高民终字第2045号中，法院判决文书中指出：“在我国尚无网络实名制的相关立法的情况下，百度公司提交的上述证据可以初步证明涉案侵权文档系网络用户上传。”

【12】 中华人民共和国电信条例（2000）国务院令第二百九十一号。

【13】 第五十七条任何组织或者个人不得利用电信网络制作、复制、发布、传播含有下列内容的信息：

(一)反对宪法所确定的基本原则的；

(二)危害国家安全，泄露国家秘密，颠覆国家政权，破坏国家统一的；

(三)损害国家荣誉和利益的；

(四)煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；

(五)破坏国家宗教政策，宣扬邪教和封建迷信的；

(六)散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；

(七)散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪的；

(八)侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；

(九)含有法律、行政法规禁止的其他内容的。

【14】第六十七条违反本条例第五十七条、第五十八条的规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关、国家安全机关依照有关法律、行政法规的规定予以处罚。

第七十八条有本条例第五十七条、第五十八条和第五十九条所列禁止行为之一，情节严重的，由原发证机关吊销电信业务经营许可证。

国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构吊销电信业务经营许可证后，应当通知企业登记机关。

【15】互联网上网服务营业场所管理条例（2002）国务院令第三百六十三号。

【16】 第二十三条互联网上网服务营业场所经营单位应当对上网消费者的身份证等有效证件进行核对、登记，并记录有关上网信息。登记内容和记录备份保存时间不得少于60日，并在文化行政部门、公安机关依法查询时予以提供。登记内容和记录备份在保存期内不得修改或者删除。

第三十一条互联网上网服务营业场所经营单位违反本条例的规定，有下列行为之一的，由文化行政部门、公安机关依据各自职权给予警告，可以并处15000元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至由文化行政部门吊销《网络文化经营许可证》：

(一)向上网消费者提供的计算机未通过局域网的方式接入互联网的；

(二)未建立场内巡查制度，或者发现上网消费者的违法行为未予制止并向文化行政部门、公安机关举报的；

(三)未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的；

(四)未按规定时间保存登记内容、记录备份，或者在保存期内修改、删除登记内容、记录备份的；

(五)变更名称、住所、法定代表人或者主要负责人、注册资本、网络地址或者终止经营活动，未向文化行政部门、公安机关办理有关手续或者备案的。

【17】 新华视点：“网络实名制”为何难以操作？－－杭州实施“网络安保条例”情况的调查

http://news.163.com/09/0519/09/59LTMVF3000120GU.html

【18】 http://tech.qq.com/a/20100120/000102.htm，北京分步推行网络实名制

【19】https://baike.baidu.com/item/%E5%BE%AE%E5%8D%9A%E5%AE%9E%E5%90%8D%E5%88%B6

【20】 《电话用户真实身份信息登记规定》工业和信息化部令第25号，2013年。

【21】 第三条本规定所称电话用户真实身份信息登记，是指电信业务经营者为用户办理固定电话、移动电话（含无线上网卡，下同）等入网手续，在与用户签订协议或者确认提供服务时，如实登记用户提供的真实身份信息的活动。

本规定所称入网，是指用户办理固定电话装机、移机、过户，移动电话开户、过户等。

【22】 第四条工业和信息化部和各省、自治区、直辖市通信管理局（以下统称电信管理机构）依法对电话用户真实身份信息登记工作实施监督管理。

第五条电信业务经营者应当依法登记和保护电话用户办理入网手续时提供的真实身份信息。

第六条电信业务经营者为用户办理入网手续时，应当要求用户出示有效证件、提供真实身份信息，用户应当予以配合。

用户委托他人办理入网手续的，电信业务经营者应当要求受托人出示用户和受托人的有效证件，并提供用户和受托人的真实身份信息。

第七条个人办理电话用户真实身份信息登记的，可以出示下列有效证件之一：

（一）居民身份证、临时居民身份证或者户口簿；

（二）中国人民解放军军人身份证件、中国人民武装警察身份证件；

（三）港澳居民来往内地通行证、台湾居民来往大陆通行证或者其他有效旅行证件；

（四）外国公民护照；

（五）法律、行政法规和国家规定的其他有效身份证件。

第八条单位办理电话用户真实身份信息登记的，可以出示下列有效证件之一：

（一）组织机构代码证；

（二）营业执照；

（三）事业单位法人证书或者社会团体法人登记证书；

（四）法律、行政法规和国家规定的其他有效证件或者证明文件。

单位办理登记的，除出示以上证件之一外，还应当出示经办人的有效证件和单位的授权书。

【23】 https://baike.baidu.com/item/%E7%94%B5%E8%AF%9D%E5%AE%9E%E5%90%8D%E5%88%B6/8700042?fr=aladdin&fromid=2714232&fromtitle=%E6%89%8B%E6%9C%BA%E5%AE%9E%E5%90%8D

【24】 参阅https://ec.europa.eu/consumers/odr/main/?event=main.privacyForConsumer.show，访问时间2018年3月29日。

【25】Mandatory registration of prepaid SIM cards Addressing challenges through best practice April 2016，P14

https://www.gsma.com/publicpolicy/wp-content/uploads/2016/04/Mandatory-SIM-Registration.pdf，访问时间2018年2月

【26】 http://tech.qq.com/a/20180131/020947.htm，第41次CNNIC报告第二章：互联网应用发展状况

【27】参阅韩国实名制违宪案判决书。将在后期公号中发表。

【28】后文将有专章探讨支付工具的海外实名制落地方式。

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