引言

在国际法的整体框架体系下分析网络空间国际法律，对网络空间治理的法治进程具有重要意义。从法治的角度来看，法律系统和法律以外的系统应逐步分开，法律以外的系统包括政治和道德系统。在过去的十多年中，全球范围内各个国家立法普遍增强。从网络空间国际法视角下，未来中国应当走自愿结盟而非追求战略稳定的路线，具体包含四个方面的内容，第一是战略稳定和《不扩散核武器条约》（Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons，NPT）介绍，第二是其在网络空间治理是否适用，第三是当前网络空间国际规则制定的性质，第四是国际法视角下网络空间国际法制定的政策建议。

1 NPT 与战略稳定

首先，基于核力量的战略稳定之所以至关重要，原因在于核武器具有强大的危害性和特殊性。其次，NPT 对拥核国家和非核国家的权利和义务是动态的。核技术本身带有一定的风险，而且核国家之间的谈判以及核裁军，必须在相应的法律架构下进行，否则无法实现战略稳定，这也是NPT 的独特所在。NPT 包含两种稳定机制，其一是国际能源署（IEA），IEA 有权核查无核国家的核武器，这属于大国协调的范畴，同时也是NPT 中的第九条规定。支撑NPT 的原因在于拥有核武器的国家之间存在共同利益，但是现阶段NPT 已经受到了冲击。一方面，众多国家并未完全遵守NPT，例如，2014 年马绍尔群岛共和国对九大拥核国提起的核诉讼，声称拥核国家并没有遵守NPT 的规定。另一方面，国家遵守NPT 的程度难以衡量和界定。通过调查发现，众多国家即便遵守NPT，也无法全然遵守所有规定，使得核扩散存在可能，包括恐怖组织在内，都有可能获得核武器，这实际上意味着核平衡已经被打破。

在此情况下，国际社会正在寻求完善现有国际机制的有效路径，主要有三种，第一路径是寻求核武器使用的非法化。早在20 世纪90年代，联大、世界卫生组织等就向国际法院提交意见咨询的请求，主要涉及使用核武器是否违反国际法的问题。另外在于核武器使用的合法性，现有的国际机制并没有否定在极端情况下一个国家可以对无核国家使用核武器的权力。与国际社会不同的是，中国始终秉持永远不首先使用核武器、不对无核国家使用或威胁使用核武器的原则。

第二种路径是核国家应为核裁军取得进展创造良好的国际安全环境。2014 年马绍尔群岛共和国对九大拥核国家提起诉讼，其中中国、俄罗斯、法国等4 个国家没有接受，因为谈判是双方的义务，无核国家也没有和有核国家进行正式的谈判。2017 年国际社会通过了最新的方案，即《禁止核武器条约》。目前签署的国家已达69 个，缔约方19 个，这对中国造成了很大的压力。从20 世纪90 年代之前，以NPT 作为例证尚可，但是随着国际形势的不断变化，将过去式的NPT 作为例证的意义逐渐减弱。

2 战略稳定与网络空间治理

与NPT 和战略稳定相比，对网络安全的需要作出更加详细的分析，第一，网络活动的危害性能不能和核武器相连，答案显然是否定的。网络作为一种加强人类交往的工具，其复杂性程度远超想象。第二是网络大国的定义。在NPT 中，有核国家和无核国家区分明显，虽然实力较弱，但是国际社会无法排除不被NPT所承认的朝鲜。相较而言，网络大国的界定和数量仍有待商榷。现阶段对于大国的定义和以往不同，正如21 世纪的大国概念与18 世纪的大国概念一样千差万别。在21 世纪，只要在某一方面实力强大，便可以成为某领域的大国，虽然在其他方面并不能拥有与大国相匹配的实力和地位，但是其可以在该领域拥有相当的影响力。目前普遍的观点认为美国是网络大国，但是美国声称朝鲜在网络攻击和情报窃取领域有强大的实力，将其作为网络安全战略中的主要对手之一。第三，网络行为体是否仅限于国家。比如，基地组织同样也可能获得核武器和核材料，但是难度较大。在网络空间中，跨国公司是重要的行为体之一，而国家制定的战略文件很难约束此类行为体。第四，新的、稳定的网络空间国际治理机构必须建立在稳定的机制基础上。虽然NPT有很大的局限性，但是仍然发挥了重要的作用。对于当前网络空间国际规则的性质，不同国家之间的理解并非完全一致。在美国看来，将现有的国际法规则套用到网络空间中即可，但是中国认为在网络空间治理方面并没有一个合适的现行国际法规则。

3 网络空间治理的特殊性

现阶段网络空间治理国际规则过程的性质并非一种战略稳定。例如联合国信息安全政府专家组（UNGGE），2017 年第五届UNGGE 最后一场谈判无果而终，各国政府在网络安全核心议题上存在极大的差异。从报告的内容来看，UNGGE 并没有解决战略问题，而且也被中国否定，并没有产生足够的成果。再比如《塔林手册2.0》，侧重于和平时期国际法适用网络空间的问题，从《塔林手册》的制定者角度来看，其战略稳定的意义已经下降很多，而且对于战时国际法适用的规定并不适用战略稳定。另外，此前多国政府和企业签订的《巴黎网络空间信任和安全倡议》，也并非真正意义上的国际性倡议。

4 政策建议

笔者建议未来中国应当走自愿结盟而非追求战略稳定的路线。21 世纪国际社会的治理结构已经全然不同，在非网络空间，权力已经呈现高度的分散化，并会对网络空间治理实现回溯性的影响。比如在经济领域，中国快速发展的经济能力自然会投射到网络安全的治理方面。从最近十多年的发展来看，国际规则的制定更偏向于区域化，中国在网络空间治理规则上的做法实际上就是自愿结盟。目前上合组织在网络空间的工作已经比较成熟，除此之外金砖国家在2013 年开始建立网络空间工作组，虽然并未取得实质性的成果，但是中国依旧做了大量相关工作。2009 年，上合组织签署了《上合组织成员国保障国际信息安全政府间合作协定》，但是后续进展缓慢。从这一点来看，协定的签署只是中国在上合组织中的工作之一，上合组织并未成为在网络安全治理中制造规则的平台。从不同组织发挥的作用来看，经济领域以亚投行为代表，安全领域则以上合组织为代表，因此中国网络空间的国际视域目标并不能够仅限于战略稳定。原则性的主张已经基本解决，以UNGGE 的报告为例，2013 年和2015 年报告中美国的立场已经发生了变化，因此中国网络空间治理的重点应侧重于规则。目前，在众多组织中并没有针对网络安全和信息安全制定专门的条例，上合组织虽然存在一定基础，但是限于时间的因素以及在此期间借用上合组织进行网络空间的规则治理的实践较少。未来UNGGE基本上不会取得相应的进展，原因在于中美之间差异性的主张。未来在多边领域中，中国应当走自愿结盟的路线，充分利用上合组织的影响力，发挥上合组织的作用，构建区域性的网络空间治理规则。

作者

蔡从燕，厦门大学国际经济法研究所所长。研究方向：国际法、网络安全法。

（本文选自《信息安全与通信保密》2019年第一期）

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