电子政务越是建设发展，其所面临的安全风险和隐患问题越不能忽视，这不仅表现在其发展过程中自带的安全问题，也表现在其发展环境潜在的安全风险。目前，全球各主要国家电子政务领域蓬勃发展，甚至成为新的“经济增长点”，然而，在更多新技术应用于电子政务建设的同时，更需要关注电子政务安全问题，应对电子政务安全风险，打造良好的电子政务安全生态。

■ 国家信息化专家咨询委员会委员、国家行政学院教授、深圳创新发展研究院资深研究员 汪玉凯

自从中央提出“互联网+政务服务”后，政务信息化在为公众服务方面找到了新的抓手。在此过程中，各地在实施“互联网+政务服务”的过程中也不断探索，出现许多新的创新。其中，“一网通办”“ 最多跑一次”“不见面审批”以及“一门式服务”等，都在全国产生了广泛影响。

一、“放管服”改革为“一网通办”创造体制机制条件

经过20多年发展，政务信息化成绩确实很大，但是，“三难问题”一直没有解决好，即互联互通难、数据共享难、业务协调难。要实现从“三难”到“数据通、业务通、网络通” 三通，就要找到问题的症结。在我看来，由“三难”到“三通”的“症”，主要不是技术，而是体制机制。

体制障碍最主要的表现是信息孤岛、数据烟囱。但是，这是表象，甚至部门分割、捉襟掣肘也是表象，问题的症结在于权力、在于利益，在于权力利益交织下，形成一个不合理的审批结构“怪胎”，即中国由计划经济体制转向市场经济的过程中形成的行政审批“怪胎”。这个“怪胎”造成四个严重后果：一是给公权力提供极大的寻租空间，这与暗箱操作，不规范、不透明、过多过滥的行政审批，有直接关系。二是给企业、百姓在政府公共部门办事设置了诸多门槛，带来很多不便。三是严重影响了中国的营商环境。根据世界银行发布的报告《2018年营商环境报告：改革以创造就业》，中国大陆排名第78位。说到底，这与利用互联网大数据改变服务模式有非常直接的关系，却和中国第二大经济体这个体量仍然不相适应。四是其后果导致有“法制”而难以实现“法治”。尽管法律条文很完善，但是，不一定能实现法治，执法过程的行为难以得到规范。

十八大以后，中央实行“放管服”改革，即简政放权，放管结合，优化服务，确实为营商环境改善，为“互联网+政务服务”和大数据的应用，创造了机制条件。过去五年，国务院一共精简了数量超过九百多先照后证审批和相关事项。李克强总理上任时候曾说，未来五年，要把国务院的1700多行政审批许可项，拿掉三分之一。结果，五年下来，拿掉了44%的行政审批许可事项，远远超出他上任时的承诺。这也为现在推行“最多跑一次”“一网审批”等提供了重要的体制条件。

在管理体制上进行变革的实践，例如，江苏盱眙、宁夏银川等行政审批局模式探索，以及有些地方的行政审批区模式探索，就是把几十个行政审批章变成一个章审批，这就是“动体制手术”了。此外，还有县级以下机构探索综合执法，精简执法队伍。这些体制机制方面的变革都为实施“一网通办”“最多跑一次”提供重要的机制保障。

此外，制定“五张清单一张网”，也为实现“一网通办”“最多跑一次”“不见面审批”提供重要的条件，例如，权力清单、责任清单、负面清单、公共服务目录清单等，还有的地方加了一个叫专项财政资金使用清单等。

二、“一网通办”的内在逻辑：智能化管理、智慧化服务

“一网通办”“ 最多跑一次”“不见面审批”以及“一门式服务”等这些形象的说法，从客观上看，就是对政务服务提出的新要求，其真正的目标是智能化管理、智慧化服务。也就是说，要通过数字化、网络化、智能化的政务信息化进程，实现这一目标。未来，达成这一目标，就要借助现代信息技术打造四种新的政府形态：即整体政府、开放政府、协同政府、智能政府。如果用一句话概括，就是要打造“智能化治理、智慧化服务”的智慧政府。

智慧政府应该集中体现为三大特征：

首先，从智慧政府属性看，要集中体现出六个“公共”：即代表公共利益、行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务、维护公共秩序和承担公共责任。政府的作为都和“公共”相联系，如果没有“公共”两个字，就不是政府的事儿，而是市场的事儿、社会的事儿。

其次，从智慧政府本质看，至少要实现“五位一体”的治理系统：全面感知、系统融合、数据共享、业务协同，智能智慧。

第三，从智慧政府目标来看，要实现“双结构目标”，首先是围绕人展开，离开人，什么都不是，即主要就是以人民为中心，提高人民五种感受：便捷感、安全感、获得感、公正感和幸福感。离开人的感受，就无所谓智慧不智慧，无所谓智能不智能。

要提高百姓的上述五种感受，就要提升政府的服务和监管能力，例如，公共政策制定能力、社会治理能力、民生服务能力、自身约束能力和促进经济社会转型的能力等。政府提升这五种能力，不是为能力而能力，最终还是要体现以人民为中心，为老百姓提供服务，为企业提供服务，为社会提供服务，以提升政府自身能力。

实现智能化管理、智慧化服务，需要对政府信息系统进行大规模整合，尽快实现“三通”，由“三难”变“三通”，包括政策引领、网络通、数据通和业务通。应该说，在三通方面，已经取得了实质性的成绩和进展。

从政策引领看，国务院出台一系列文件：2016年9月，国务院印发《政务信息资源共享管理暂行办法》；2017年5月，国办印发《政务信息整合共享方案》；2017年7月，发改委、网信办印发《政务信息资源目录编制指南（试行）》；2017年8月，发改委等五部门发布《加快实施政务信息系统整合共享实施方案》，随后又在全国进行试点。

从网络通看，已经取得初步成效。政务外网，从纵向看，已经覆盖至全国，其中，省市级百分之百覆盖，县级覆盖95.1%；从横向看，政务外网已连接148个中央部门和机构，接入终端280万台。各级政务大厅接入3263个，承载全国54项重要业务应用。全国信息清理整合基本完成，信息资源目录体系初步建立，包括中央1.3万多条，地方44万条。

从数据通看，建立全国政务数据交换平台，基于政务外网建成的国家数据交换平台，与71个中央部委和30个地方政府对接，建立起数据共享大通道。

从业务通看，有序推进全国42个重点垂直系统，同时实现企业和群众最迫切的基础信息共享。

三、“一网通办”的实现路径

这几年，浙江等地推出的“最多跑一次”等新的服务模式在全国带了好头。但是，在全国推广以后，如何使其健康发展，还有很多工作需要做。

首先，“两个全国”，为“最多跑一次”“一网通办”指明了发展方向。全国要建立国家大数据中心，要建立全国跨层级、跨区域的政务服务平台。以电子政务和智慧城市为抓手，以数据集中和共享为途径，建设全国一体化的政务和大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地区、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。

在具体操作层面看，中国政府网成为中国政务公开第一平台，成为政务服务的总门户。就是说，以中国政府网为龙头，构建包括部门、地区各级门户网站为支撑的一体化的中国网上政府；以中国政府网为龙头，构建与智慧社会相适应的智慧政府。笔者认为，智慧政府在一定意义上讲就是未来政府转型的方向。

在这个大框架下，要通过“互联网+政务服务”，大数据新战略的实施，推广“一网通办”。首先，要对政务服务本身有个界定。笔者理解，“互联网+政务服务”绝不仅仅是公共服务，也包括管理，不能把政务服务简单理解为公共服务，也包括监督，这两者都包括在内。实现“互联网+政务服务”的核心要义是智能化管理、智慧化服务，体现为“三个一”：一号申请，一口受理，一网通办。按照国家的规定，这个目标到2021年要基本实现，也就是说，到那个时候，可以实现跨区域、异地通办，不光是本省内可以通办，本省不同市可以通办，全国都可以、异地可以通办。实际上，这个目标对政府信息化提出了很高的要求。

在这个框架下，我们认为，未来在“一网通办”方面，主要应该围绕三大应用系统展开：

第一是构建公共服务系统，特别是民生服务系统。民生服务要围绕医疗、教育、社保、就业服务、养老、保障性住房这五大民生服务展开。例如，在广州市，孕妇穿上可穿戴衣服以后，不需要去医院就可以将婴儿发育数据传给主治大夫，如果主治大夫认为小孩儿发育很正常，孕妇就没必要到医院去，医院还通过机器人配送药品。全国各地在应用方面有很多创新探索，在民生服务方面也是永无止境的。再如，在陕西省咸阳市，农民看病出院可以直接网上结账，不需要先个人垫支结算后报销，这给老百姓提供很多方便。

第二是构建监管服务系统。监管服务围绕公共安全、食品安全、药品安全、环境安全、信息安全，这是一篇大文章。虽然在这方面确实面临很多问题，而且还很严重，像毒疫苗、毒奶粉事件的发生，在一定程度上超出了老百姓能够承受的心理底线。大家看到，在这方面，我们确实要有责任心，政府要为人民负责任，从目前情况看，通过信息化的手段加强监管，应该是比较可行的一条途径。

第三是构建对公权力的管控系统。国家公权力管控是一个短板，如何对公权力进行有效管控，这是很严重的问题。大家看到，十八大以后，反腐力度非常大。中纪委提供的数据显示，中央管理的干部，包括军队，共查处440多人；厅级干部查处8900多人，处级干部查处6.3万人。这三个数，都超过现任部级、厅级和处级干部的10%。一方面，这个情况说明中央反腐力度很大，同时也说明，腐败蔓延的程度也很严重。

这些事实再次告诉我们，不能靠人的自觉，要靠制度，所以，要构建制度笼子，反腐的制度笼子。我认为，用信息网络技术，包括大数据、云计算，在构建这个不能腐的制度笼子方面，可以扮演重要的角色。现在的不动产查询系统、诚信系统等，已经发挥了重要的作用。这大概就是信息技术的魅力了。

（本文刊登于《中国信息安全》杂志2019年第3期）

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