文│ 中国社会科学院美国所研究员 刘卫东

2021年，随着拜登政府上台，美国对华政策也会迎来新一轮调整。从历史上看，美国两党在对华政策方面的基调并无实质性差异，但是侧重点和政策手段会有所区别。拜登政府的政治理念和战略重点与前任有明显不同，在涉华方面也有很多新的思路。由于在特朗普政府任内中美关系受到伤害，美国国内在对华强硬方面已经形成基本共识，因而，拜登政府能够做出的改变也比较有限。把握美国新政府对华网络安全政策的调整，必须以此为基础展开。

一、拜登政府的“中国观”

在大选过程中，拜登及其竞选团队曾对中美关系做出很多表态。拜登本人的态度也经历了一个显著变化的过程。在刚刚决定参选时，他曾轻描淡写地说“中国自己的问题太多，因而不是威胁”。这一言论引发美国国内强硬派的广泛质疑。随后，他修改了自己的主张，表示“中国是美国需要面对的严峻问题”，并对中国的新疆问题指手画脚，甚至还直接攻击中国领导人。但是，拜登对华公开言论的变化，很大程度上是选举的需要，恐怕并非他的真实想法。实际上，拜登在参选过程中曾多次引用中国历任领导人的名言，自然流露出对与中国各界联系非常密切的自我欣赏，以及对可以与中国领导人进行正面交流的自信。

从拜登本人对华交往的历史看，他曾与中国高层保持较好关系，相信中国因为受制于自身大量的问题而无法对美国构成有效挑战，也认为美国没有必要像特朗普政府那样千方百计、甚至付出双输的代价打压中国。大选获胜后，在接受媒体采访时，他表示，“美国最大的安全威胁是俄罗斯”，而“中国是美国最大的竞争对手”。这些言论再次表明了其对中国的真实认知。

在目前拜登已经提名的班子成员中，很多为奥巴马时期的官员，还有一些是民主党的长期追随者，都是各个领域熟悉情况的专业人士。他们在基本理念上与拜登非常接近，对美国的外交规划具有比较传统的思路。在对华方面，拜登及其幕僚普遍认同三个观点：一是中国与冷战时期的苏联仍有很大不同，中美之争并不是两种价值、两个阵线的对抗，两国没有不共戴天之仇，也并不必然会陷入新冷战，在一些议题上两国仍有合作空间；二是特朗普政府对华实施的贸易战“损人不利己”，美国完全不需要以双输的方式打击中国，同时在许多机制中又放弃了自己原有的主导地位，将主动权白白让给中国；三是美国确实需要对华保持强硬，阻止中国用“不公平”的方式伤害美国的利益，但并不需要竭尽全力阻止中国的发展，而是需要大幅提升自身的竞争力，通过让自己走得更快的方式，进一步拉大与中国的距离。

二、拜登政府对华的具体政策规划

拜登政府的具体对华政策，会受到美国国内的政治气候、美国精英和大众的对华印象、中美之间进一步的互动情况以及国际局势的演变等诸多因素影响，但是政府自身的对华政策规划会在其中发挥核心作用。从拜登本人及其内阁成员的表态看，拜登政府就职后的对华具体政策规划大体如下。

第一，重新成为世界领袖，与中国展开正面竞争。拜登政府认为，特朗普政府退群的举动非常不负责任。一方面，此举严重伤害了美国的软实力，使很多国家都认为美国不再值得依靠和尊重；另一方面，美国退出大量的国际机构后形成了领导真空，反倒给中国趁势扩大影响力之机。因此，拜登政府不会再公开提倡“美国优先”战略，争取尽快重返特朗普政府退出的国际机构，继续为世界提供包括疫苗在内的各类公共产品，重新开放边界，允许高质量移民进入，加强与各类国家的合作，通过更加“优异”的表现提升软实力，增加与中国展开正面竞争的筹码。

第二，联合盟友共同对华施压。特朗普政府在其任内，仅仅关注美国的单边利益，以维护“公平”为由四面出击，对包括盟友在内的很多国家大肆打压，严重伤害了美国的同盟体系。拜登政府认为，特朗普政府的做法是极为短视的，也忽视了美国的外交重点。同盟是美国国际力量体系的重要组成部分，恰恰也是中国最大的短板，美国应该充分利用同盟协作共同应对中国。拜登政府认为，今后，美国应该淡化与盟国之间的分歧和矛盾，与盟友合作一致对外，共同对中国施加压力，使其首尾难顾，同时也可以此阻止中国对美国同盟体系进行分化瓦解的战略规划。

第三，注重经济安全胜过军事安全。特朗普政府的国家安全观主要是重视发展美国军力，在其任内大幅削减了对包括环保、人权、国际援助等领域的政府拨款，在预算赤字不断高攀的背景下，仍一再提升国防预算的金额，认为军事实力才是保护美国国家安全的核心。拜登政府认为，美国的核心竞争力来自其经济和科技水平，特朗普政府对外发动大规模贸易战的做法并不能给美国带来安全，而其承诺的制造业回归也没有真正兑现。拜登政府计划要在高新产业领域努力维持美国独一无二的优势地位，对敏感产业要尽快建立更加完整的产业链，大幅提升制造业在国民经济中的占比，显著加快国内道路、通信等基础设施建设，重新规划海外投资目的地，开拓更多海外市场，降低美国对中国市场和原材料的过分依赖。

第四，坚持选择性对华脱钩。美国各界普遍认为，原有的对华接触政策实际已经失败，中国从中美互动中获取的收益明显超过美国，而美国对通过接触改变中国的期待也已不抱幻想，因此，对华脱钩已成必然之选。拜登政府对这一点也同样认同。但是，特朗普政府坚持全面脱钩政策，在所有领域都要彻底与中国隔离，这一做法在保护了美国自身安全的同时，也丧失了通过对华合作发展自身的机会。拜登政府认为，在高科技产业、敏感的军民两用技术、朝阳产业和对美国的国家安全至关重要的敏感原材料供应等领域，美国必须坚持对华脱钩，在确保美国自给自足的同时，也能阻止中国继续从美国单边获益。但是，在劳动密集型产品交易，以及社会文化和人员交往领域，美国应该继续对中国保持开放，以便维持美国国内就业和商品市场稳定，并继续发挥美国软实力的优势，对中国施加影响。

第五，高调推行人权外交。拜登政府认为，普世价值与对人权的保护原本是美国的优势，同时也有助于美国用它凝聚盟友和进行国内动员。但是，特朗普政府不仅完全不重视人权议题，而且自身还涉嫌侵犯人权，严重削弱了美国的国际形象和与中国进行博弈的能力。拜登政府在筹组之时就高调宣称，会将人权议题视为一个外交重点，在国际上积极倡导保护人权。预计，拜登政府上任后，会显著加强对中国国内人权议题的关注，其一再宣称要建立所谓“民主国家联盟”，共同对“违反人权”的国家进行围剿，主要的针对目标就是中国。但是，拜登政府不会像特朗普政府那样强调意识形态对抗，而是会以国家利益为核心，其在人权议题上的重点也是在国际上保护美国公民的权益，在此基础上再关注中国国内的人权问题。

第六，在存在共同利益的领域与中国保持合作关系。与特朗普政府不同，拜登政府并不排斥与中国进行一定的合作，尤其是在两国存在共同利益的议题上，如应对气候变化、环境保护、疾病防控、毒品走私等。拜登政府已经公开宣称，愿意保持合作关系。但是，其前提条件是中美两国要为此进行共同努力，均相信这种合作符合两国的共同利益，不能认为一方有求于对方，更不能以合作为条件强迫对方在其他议题上做出妥协。

三、拜登政府在网络安全方面的考虑和规划

网络安全问题是美国政府安全政策规划中的重要一环。在特朗普政府任内，中美之间在网络安全问题上进行了长期的博弈。美国政府指责中国实施“数字威权主义”，利用自己在数字领域取得的技术进步向美国和国际社会施加政治影响；同时，美国还起诉了一些中国技术人员，宣称其作为黑客侵入了美国的网络系统，盗取信息。相对于特朗普政府，拜登政府在网络安全方面的总体方针并无明显变化，但是其侧重点可能会有所调整，也会采取一些不同的手段。

第一，拜登政府认为，在网络安全方面，美国依然具有明显的技术优势和发展潜力。在特朗普政府任内，美国的研发投入降至历史最低点，仅占GDP 的 0.7%，而在冷战时期，这一数字为 2%。拜登政府认为，美国有必要大幅提升在科技研发尤其是网络安全方面的投入，提高美国在网络安全规则和技术方面的领先地位和主导能力，发展美国自身的网络金融科技巨头，进一步与中国拉开差距，以实力确保美国的网络安全。

第二，拜登政府相信，单纯依靠被动防守将无法在未来的网络安全竞赛中获胜。美国应该通过新的立法，允许相关机构和个人在面临外部网络威胁或潜在威胁时，提前做出主动应对，一方面，要有能力阻止对方发动攻击，另一方面，要在需要时主动出击，对对方发起网络攻击，将美国可能面临的风险防患于未然。当然，所有这些行为要在法律框架内实施，对其使用范围也应有所限制，努力避免与他国的网络对抗无限升级。

第三，加强各部门之间的合作，实现效率的提升。在政府内部，要加强各部门之间的协调，国土安全部、国家情报局、联邦调查局等机构需要加强合作，加快信息共享，让白宫在协调网络安全政策方面发挥更大的作用。拜登提名艾薇儿·海恩斯为国家情报总监，主要也是考虑到她具有丰富的网络安全经验。此外，还应该加强政府主管部门与私人企业的合作，提高美国遏制网络威胁的能力，加快新一代网络规则和协议的制定，提升先进技术研发和应用的速度，努力保护好个人数据，捍卫包括全球金融系统在内的关键基础设施安全。

第四，强化网络安全管理机构的人员配置。2018 年 5 月，特朗普政府出于政治目的，取消了白宫最高网络安全协调员的职位。此举令许多专家感到困惑，认为这是特朗普故意淡化俄罗斯网络威胁风险的举动。在竞选过程中，拜登团队对网络安全问题极为重视，千方百计要阻止外部势力干预大选选情。他把一个重要的管理岗位分成两个，雇佣福特公司的企业漏洞管理和应用安全项目负责人，还聘请一位与谷歌有联系的高级技术专家辅佐他。就职以后，拜登会进一步加强网络安全管理机构的人员配置，赋予其更大权限。

第五，其他可能的举措。拜登政府可能采取的举措还包括推动国会为联邦、州和地区的网络安全建设提供更多经费支持；继续起诉一些潜在的网络犯罪活动，以展现美国情报机构的数字取证能力，并对外部网络攻击者施加心理压力；重新审查重要芯片产业和网络安全设施的出口管制情况，在确保美国自身安全的基础上，也尽量保证国际民用市场供应的充足。

四、提前做好应对美方网络攻势的各种准备

可以预料，拜登政府执政后仍会将俄罗斯视为主要的网络威胁来源，但其对中国的压力也会增大，可能会参照奥巴马政府时期的相关政策具体执行。

应该看到，在网络安全方面，我们需要做的工作还有很多。今后，中美在这一领域既有合作的空间，也会出现更多的对抗。拜登政府出于维护美国国家安全的考虑，会对我国展开进一步的攻势，并在技术领域对我国加强限制和封锁。中国可以与美国保持在维护国际网络安全、打击黑客和网络犯罪、净化网络空间、共建网络移动支付平台等方面的合作；与此同时，我们也要提前做好应对美方攻势的各种准备，提升应对网络袭击的能力，做好防范网络意识形态渗透的工作，积极参与新一代互联网协议和规则的制定，做好防范美方切断国际服务器连接的技术准备，显著提升国产相关设备的性能并尽快实现自给自足，同时，也要抓紧研究网络空间战争攻防的方方面面。

总而言之，在网络安全愈发重要的今天，我们有必要进行更大的投入，尽快完善自我，不管拜登政府对我国采取何种举措，都能做到有效、及时应对，确保我国网络空间安全，为实现民族振兴和建立人类命运共同体创造更好的条件。

（本文刊登于《中国信息安全》杂志2021年第2期）

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