中国航天系统科学与工程研究院 董正强

本文刊登于《航天工业管理》杂志2021年第3期

国防工业的根本使命是提供武器装备产品和服务，从事武器装备的研发、生产、维护、运营等，满足国家安全需求。随着国际体系、国际秩序、国际力量的对比发生深刻变化，国际军事竞争也日趋激烈，世界各国均将推进国防工业自主可控作为提升自主创新能力、掌握战略博弈主动权的重要抓手。自主可控已经成为当前国防工业发展最重要的时代特征。

一、国外国防工业自主可控发展的主要举措

国防工业自主可控发展一直备受各国重视。特别是在乌克兰危机以后，世界各国对国防工业自主可控发展有了更加深刻的认识，纷纷通过采取相关举措进一步推动本国国防工业自主可控发展。

1．重视国防工业管控，强调国防工业独立自主发展

完备的工业体系是国防工业自主可控的前提。任何国家要实现国防工业自主可控的发展目标，都必须具有一定的发展潜能和独立能力，能够依靠自己的力量解决发展过程中的问题。世界主要国家都非常重视国防工业体系的独立自主发展，并采取相应的战略手段在国家层面保持对国防工业的强力管控。

美国大力推行“美国优先”战略，将国防供应链建立在“本土供应链”之上，并在国防采办过程中鼓励竞争，以确保国防工业活力。俄罗斯建立起总统领导下的“垂直化”国防工业管理体系，在国家支持下保留住国防工业的核心能力。欧洲各国高度重视保持国防工业核心科研能力，通过加强资金投入、限制国外持股比例、增加军品出口、确定优先发展领域等方式，保持国防工业核心 科 研 能 力。日本主要通过稳定的采购经费和导向性的采购政策支持国防工业发展。印度强调“发展本土国防工业才是国家安全的目标”，并将发展本土国防工业纳入国家规划。

2．加强规划计划指导，促进国防工业基础能力提升

随着新一轮科技革命和产业变革的孕育兴起，以及世界新军事革命的加速发展，武器装备更新换代进一步加快，对电子元器件、基础原材料、关键制造技术等国防工业基础提出了新的更高要求。世界主要国家通过出台专项战略和计划，方向性地引领和有的放矢地推进国防工业关键基础能力的提升，保障国防工业自主可控发展。

美国将“国家制造创新网络”计划更名为“美国制造”计划，更加注重通过创新实现本土化制造；“电子复兴”计划也进入第二阶段，支持本土半导体制造业向专用集成电路方向转变，以满足国防和商业应用需求。俄罗斯相继发布《2030 年前材料和工艺发展战略》和《2013―2025 年电子元器件和无线电电子工业发展目标纲要》，致力于实现关键材料和核心电子元器件采办的国产化；俄罗斯国防工业发展计划也于 2019 年进行了修订，将国产软件研发与应用作为主要任务之一。欧盟首次批准“欧洲国防工业发展计划”，用于资助国防产品和技术的开发、创新和升级；英、法、德等国分别发布《制造的未来：英国新时代的机遇和挑战》《新工业法国》《保障德国制造业的未来：关于实施“工业 4.0”战略的建议》等战略文件，推动本国制造业复苏与发展。

3．推动产品进口替代，提升武器装备配套国产化率

当前，国际军事竞争日趋激烈，技术封锁和出口管制成为遏制一国国防科技发展的重要手段。为了不受制于人，世界主要国家纷纷加紧实施国防领域相关产品的进口替代计划，不断提升武器装备及其配套产品的国产化率。

美国高度重视“事关国家安全的航天发射系统依赖俄制火箭发动机”问题，积极推进大推力液体火箭发动机研制，以取代从俄罗斯购买的 RD-180 发动机。俄罗斯将进口替代视为国防工业的重要任务之一，专门成立进口替代国家委员会推进相关工作，并要求 186 类装备制造中需乌克兰生产的设备和零部件在 2018年全部实现国产化，640 类装备制造中需北约和欧盟生产的设备和零部件在2018 年 完成90%、2021年完成 100%的国产化。印度通过修改国防采购过程文件，强调在国防领域推进“印度制造”计划，并支持长期向本土国防企业订购国防装备，以达到提升本土国防企业基础能力、降低对相关零部件的进口依赖。

4．支持国防基础研究，强化自主创新成果源头供给

基础研究是整个科学体系的源头，是所有技术问题的总机关，是武器装备发展的原动力。只有重视基础研究，才能永远保持国防工业的自主创新能力，促进国防工业自主可控发展。世界主要国家非常重视国防基础研究，采取多种举措加强国防基础研究。

美国国防部 20 世纪 90 年代就制定了《基础研究计划》，并给予国防基础研究稳定的经费支持，在国防科研经费中的占比长期保持在 2% ～ 4% 之间。俄罗斯在《2013―2020 年俄罗斯国家科技发展计划》中，将发展基础研究列为首要任务，并通过改革科学院、设立国家科学中心、成立先期研究基金会等举措支持国防基础研究。欧盟始终把基础研究作为科技创新计划的支柱之一，在“地平线 2020”计划及近期启动的“地平线欧洲”计划中，分别通过“卓越科学”和“开放科学”来支持基础研究，以加强和扩大欧盟在基础科学上的优势，为国防科技创新提供支撑保障。

5．利用社会优质资源，拓展国防科研生产支撑力量

随着世界科学技术的飞速发展，中小企业逐渐成为高新科技创新的主体，在推动科技创新方面的作用愈加明显。世界主要国家纷纷打破了以往封闭的国防科技创新体系，越来越强调依靠全社会优质资源参与国防科技创新。

美国设立了国防创新小组，先后在硅谷、波士顿、奥斯汀和华盛顿等地设立分部，通过改变国防领域传统合同管理模式，借助商业领域的充分竞争和风险投资基金，最大限度地激发中小企业创新活力。俄罗斯为征集对军方有用且具有发展前景的建议、研究和技术，建立了开放式的创新机制，更广泛的科研生产企业和科研人员可以参与到国防科技创新中来，高校、科研机构、创造性团队，甚至个人都可以直接向国防部提交自己的研究方案。英国创建了“创新与研究洞察小组”，并启动了“防务与安全加速器”计划，强化国防部与工业界的合作伙伴关系，应对国防与安全领域创新工作的挑战。法国发布“中小企业国防协定”，强调中小企在国防采办战略中的重要性，鼓励其与大型军工企业合作，提供专项资金协助其完成国防技术转化。日本也启动了“安全保障技术研究推进计划”，面向社会挖掘具有潜在军事价值的民用技术，促进国防技术创新发展。

6．实施工业能力评估，确保国防供应链的安全可靠

国防工业供应链安全可靠，能够生产出满足当前和未来作战需要的武器和系统，是国防工业自主可控的基本要求。为保障国防工业能力能够满足当前及未来的国家战略需求，世界主要国家不断强化国防工业能力评估，确保国防供应链安全可靠。

美国通过建立跟踪、监督和评估机制，对国防工业基础和能力现状及发展情况实施动态评估，及时解决相关问题。2017 年，美国总统特朗普签署了《评估和加强美国制造能力、国防工业基地和供应链弹性》行政命令，对美国制造能力、国防工业基地和供应链弹性进行评估，提出在飞机、造船、太空等国防领域加强供应链弹性的计划。英国将提升制造业供应链竞争力上升为国家战略，特别是在国防领域，针对所需武器装备和技术对国防工业能力进行系统评估，以确保国防工业具备必要的科研制造能力。日本也通过审查国防供应商信息等措施加强对国防工业供应链的监督和管理，并通过在国防订货中采取政策性倾斜，巩固中小企业在国防供应链中的生存力。

二、对国防工业自主可控发展的理解和认识

从国外国防工业自主可控发展的主要举措来看，国防工业自主可控是指国防工业主要依靠国内科研生产力量，实现装备的研发、生产、升级、维护等，满足国防工业发展和武器装备建设的需求。

具体来看，国防工业自主可控发展可以理解为核心关键技术的自主和产品供应链的可控。其中，核心关键技术自主是指立足国内科研生产力量，突破技术瓶颈，掌握核心诀窍；产品供应链可控是指无论平时还是战时都具备安全可靠、稳定供货的能力。推进国防工业自主可控还需要处理好以下 3 个方面的关系：

一是处理好自主和可控的关系。国防工业作为武器装备科研生产的承担者，无论平时还是战时，确保能够在预期和控制范围内满足武器装备科研生产需求是对国防工业的基本要求；而加快推进自主创新，针对制约国防科技发展和武器装备建设的关键领域，下功夫突破瓶颈、弥补短板，才能摆脱受制于人的局面，国防工业才能在更大程度上实现可控。可见，可控是国防工业发展的基本要求，自主是实现可控的重要途径。

二是处理好自主可控和安全可靠的关系。由于技术成熟度、产品可靠性等方面的原因，自主可控不等于安全可靠，要实现安全可靠，还要在自主可控的基础上做大量测试和改进工作；但自主可控是实现安全可靠的前提，如果不能实现自主可控，就意味着失去国防和国家安全的主动权，使自身处于被动挨打的局面。可见，自主可控不一定安全可靠，但不自主可控一定不安全可靠。

三是处理好自主可控和开放合作的关系。国防工业科研生产活动涉及范畴非常广，受到技术、设备、材料、人才、机制等诸多因素的影响，很难做到完全自主。特别是在经济全球化发展的大背景下，创新资源在世界范围内快速流动，各国经济科技联系更加紧密，任何一个国家都不可能孤立依靠自己力量解决所有创新难题。所以，自主可控不是关起门来搞创新，一些不涉及核心安全或者自身有能力生产的产品，可以合作开发或者引进国外产品，降低时间成本和生产成本。

三、对我国国防科技工业自主可控发展的建议

习近平总书记强调：“关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的。只有把核心关键技术掌握在自己手中，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全。”国防科技工业作为国家战略性产业，是国家安全和国防建设的脊梁，必须牢牢把握自主可控这条生命线。为推动我国国防科技工业自主可控发展，笔者提出以下措施建议：

一是制定专项计划，提升国防科技工业基础能力。充分利用军地双方各类科研计划渠道，支持相关领域重点方向开展科研攻关。推进落实国防科技工业基础相关专项计划，并根据实际需要，适时新增部分需求紧迫的专项计划，实现动态调整、滚动支持。针对制约国防科技工业发展的瓶颈和短板技术，启动实施和论证储备一批重大科技项目，以点带面，推进国防科技工业基础能力的总体提升。

二是稳定科研投入，加大国防科研基础研究力度。分类推进军工科研院所改革，增强从事基础性、前沿性、颠覆性技术研究的科研力量。加大国防基础研究力度，形成对基础研究的长期稳定投入机制，并根据实际情况保持适度增长。调整对基础研究项目的管理模式，鼓励科研人员自由选题，营造“允许试错、宽容失败”的创新氛围。建立对科研人员和科研成果的分类评价机制，激发基础科研人员的创新积极性。

三是出台配套政策，鼓励使用我国自主创新成果。针对型号研制中普遍使用的、依赖进口的、国外技术封锁后会“卡脖子”的通用关键产品，加强关键核心技术攻关。鼓励在型号研制过程中优先使用国产化产品，有效控制“增量”进口配套产品的数量，不断提升型号配套产品的国产化率。优化已定型装备配套产品设计更改的验证、审批、评审等工作流程和工作要求，推进已定型装备产品的国产化替代工作。

四是促进协同创新，吸引民企参与军工科研生产。加强国家科技创新战略、规划、计划、渠道、资源的统筹衔接，充分利用国家优势资源服务于国防科技工业。针对重点领域或薄弱环节，积极推进以军工企业为主体，科研院所、高等院校、地方企业共同参与的产学研协同创新。建立健全鼓励支持“民参军”的政策措施，为“民参军”提供便利。

五是开展能力评估，建立安全可靠的产品供应链。加强国防工业基础能力评估，建立稳定的评估队伍和有效的评估机制，并将能力评估作为一项长效机制予以坚持。开展军工科研生产供应链的梳理工作，及时发现可能存在的问题，提出风险规避措施，切实保障供应链的安全可靠。

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