作者 | 董宏伟 王琪

引言：2021年1月26日，东盟发布《东盟数字总体规划2025》（后简称《规划2025》）。规划旨在指引东盟2021年至2025年的数字合作，将东盟建设成一个由安全和变革性的数字服务、技术和生态系统所驱动的领先数字社区和经济体。新冠肺炎疫情、全球气候变化以及时代技术发展是《规划2025》出台的三大背景。为实现规划宗旨，规划制定了八项预期行动，其中“提升固定和移动宽带基础设施质量并扩大覆盖范围”这一预期行动（下文中简称为“基础设施行动”）内容最为丰富，涵盖通信基础设施的投资、建设、应用全流程。下文将就《规划2025》中基础设施行动的相关内容进行介绍。

一、背景：东盟各国通信基础设施发展现状

根据国际电信联盟2020年发布的《衡量数字化发展：2020年事实与数字》，在全球范围内，到2020年底，近85%的人口将由4G网络覆盖。2015年至2020年间，全球4G网络覆盖率增长了两倍。可见广泛普及通信基础设施，扩大信号覆盖范围已是各国共识。国际电信联盟秘书长赵厚麟指出：“加快数字基础设施建设是当前全球最紧迫和最关键的问题之一。不改善数字基础设施，弥合数字鸿沟就是一句空话。”然而，东盟各国信息通信基础设施发展不均衡且总体水平不高。根据国际电信联盟2017年发布的全球国家与地区信息与通信发展指数（ICT Development Index，IDI）榜单，176个国家与地区当中，东盟十国仅有4国位列前100，分别是新加坡、文莱、马来西亚与泰国。东盟各国中，新加坡IDI8.05，排名最高，位列全球第18。老挝IDI2.91，排名最低，位列全球第144。可以看出，东盟内部信息通信基础设施发展差异巨大，大部分东盟国家信息通信基础设施发展相对落后，信息通信基础设施投资需求潜力巨大。

意识到通信基础设施重要性的东盟于《规划2025》中表示：“卓越的电信基础设施是任何数字转型的核心。”同时，基于各国发展水平的差异，东盟层面也不得不承认：“期望所有东盟成员国在相同级别投资于连接性改进是不现实的。”因此，在基础设施行动中，东盟的预期成果在于“帮助单个国家增强其通信基础设施”，而非统一各成员国发展水准。

二、应对：从引资到建设到多应用

《规划2025》在基础设施行动中规定了九项子措施，涵盖基础设施的投资、建设、应用全流程。基于调查，东盟认为“投资不足”与“基础设施建设许可”是预备时期阻碍基础设施落地的两大原因，因此《规划2025》提出两项子措施：鼓励外来投资投向数字及信息通信技术领域、为包括海底电缆维修在内的地方和国家基础设施争取建设许可。此处，所谓鼓励“外来”投资并非指国家之于东盟，而是指东盟一国之于东盟另一国。这意味着东盟国家此处着力构建的一个跨境投资和合并的共同框架将仅局限于东盟范围内。

扩大基础设施覆盖范围方面，规划亦从两个方面入手，一是解决各国国内农村地区连接受限问题，努力实现农村互联互通；二是建设卓越的国际光纤连接，确保充足的国际互联网连接。

基础设施的应用也是本预期行动的重要内容。基于全球气候变化趋势，规划提出要减少东盟电信运营商的碳足迹；对于频谱资源，规划提出应提升并协调东盟地区的频谱分配；对于通信技术应用的具体内容，规划提及人工智能治理和道德、物联网频谱和技术等方面的共同政策。

三、评估：以三项指标为衡量重点

基础设施行动的预期结果是在没有宽带的地区建设宽带，在已有宽带的地区建设质量更好的宽带。因此，衡量成功与否的总体标准是，每个国家的固定和移动宽带覆盖范围有所扩大，服务质量有所提高。

然而，首先，影响通信的因素很多，因此如此宽泛的衡量标准不可能准确反映这里基础设施行动的成功与否。其次，本行动提出九项子行动，聚焦基础设施建设的不同阶段，其实施效果的衡量标准自应当具体分析，有所差异。再次，九项子行动的重要性与紧急性不尽相同，在资源有限的情况下，很难也无必要在每个子行动项下都做到同水平的成功。最后，考虑到通信基础设施建设周期长的特点，很有可能出现的情况是：直到2025年也鲜有基础设施建设完成。因此，如何选择衡量基础设施行动成功与否的衡量标准是需要思考的问题。

《规划2025》建议衡量标准重点放在：固定和移动网络的投资额、海外移动虚拟运营商（MVNOs）的出现、频谱的协调三个方面。

相较其他子行动而言，将基础设施建设投资列为衡量标准重点是理所应当的。充足的投资是建设完善的通信基础设施的最重要的必要条件，获取投资后，基础设施建设只是时间问题。值得一提的是，规划之所以选取投资额而非基础设施建成情况作为衡量标准，大概是考虑到基础设施建设工程量大、工期长这一特点。

海外移动虚拟运营商是指不拥有而通过租借无线网络基础设施，向消费者提供无线通信服务的电信运营商。该指标与基础设施投资之间存在逻辑上的因果关系，表征着是东盟通信基础设施发展的两个阶段。投资充足后，东盟范围内的通信基础设施才有可能发展到足以将其租借给海外移动虚拟运营商经营的地步。

频谱分配问题则是是许多举措的关键，包括引入5G、在农村地区覆盖无线网络和连接以及实现物联网解决方案。频谱分配与促进投资在基础设施建设与应用中都处于相当基础位置，为其他活动提供基础的条件。

综上，《规划2025》在成功衡量指标选取时稳扎稳打、较为保守，采取了 “有抓有放，重点突出”的原则。

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